Sentenza n. 3768/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le società hanno contestato la debenza del contributo di costruzione richiesto dal Comune per il rilascio del permesso di costruire relativo a un nuovo fabbricato industriale. L’area era stata precedentemente inserita in piani di lottizzazione, le cui opere di urbanizzazione erano state integralmente realizzate, collaudate e cedute gratuitamente al Comune dalla dante causa delle appellanti. Le società sostenevano che l’integrale adempimento delle convenzioni avesse fatto sorgere un diritto acquisito allo scomputo degli oneri di urbanizzazione, trasferito con il fondo, nonostante la successiva scadenza delle convenzioni, poiché l’opera progettata era già prevista dai piani di lottizzazione e rispettava i relativi parametri edilizi. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 16 d.P.R. 380/2001, delle convenzioni di lottizzazione e degli artt. 3 e 11 l. 241/1990, nonché difetto di istruttoria e motivazione, errore sui presupposti e illogicità. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 21 delle norme tecniche operative del piano degli interventi, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto considerare le opere già realizzate e richiedere, eventualmente, soltanto il contributo commisurato all’eventuale maggiore carico urbanistico, evitando una doppia imposizione. Con il terzo motivo hanno lamentato il difetto di motivazione della richiesta di pagamento, in relazione alle contestazioni formulate durante il procedimento. Con il quarto motivo hanno invocato la ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. e, in subordine, l’arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., sostenendo che il Comune avesse acquisito le opere di urbanizzazione senza sostenerne i costi e avesse quindi richiesto nuovamente somme prive di giustificazione causale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha affermato che il permesso di costruire è normalmente oneroso e che il contributo comprende gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione. Gli oneri di urbanizzazione compensano il nuovo o maggiore carico urbanistico prodotto dall’attività edificatoria; tale maggiore carico ricorre non solo quando occorrano nuove opere, ma anche quando le opere esistenti debbano essere utilizzate più intensamente, essendo sufficiente il mutamento della realtà strutturale e della fruibilità urbanistica dell’area determinato dal nuovo edificio. Nel caso concreto, le opere di urbanizzazione erano state cedute al Comune nel 2011 e, successivamente, era mutata la disciplina urbanistica dell’area, passata da zona soggetta a piano attuativo a zona produttiva a intervento diretto. Le appellanti hanno richiesto il nuovo titolo edilizio al di fuori delle precedenti convenzioni e in base all’attuale pianificazione; pertanto non potevano invocare lo scomputo derivante dalle convenzioni scadute. La realizzazione dell’opificio, inesistente al momento del rilascio del permesso, avrebbe comunque comportato un maggiore utilizzo delle opere esistenti e quindi giustificato il contributo. Il Comune aveva inoltre tenuto conto dell’urbanizzazione pregressa consentendo l’edificazione diretta e applicando la riduzione del 50% prevista dall’art. 90 del regolamento edilizio per gli insediamenti produttivi in zona D di completamento. È stata esclusa la violazione dell’art. 21 delle norme tecniche operative, poiché la relativa esigenza di commisurare le dotazioni all’incremento del carico urbanistico risultava soddisfatta secondo l’interpretazione dell’art. 16 d.P.R. 380/2001. Il Collegio ha ritenuto superato il precedente giurisprudenziale più risalente invocato dalle appellanti e ha escluso la necessità di una rimessione all’Adunanza plenaria. Il terzo motivo è stato respinto perché la richiesta di pagamento del contributo di costruzione ha natura di atto paritetico, ricognitivo e contabile, non autoritativo, ed è applicativa di parametri regolamentari e tabellari; non richiede quindi una motivazione puntuale quando si conformi alle tabelle, circostanza non contestata in giudizio. Il quarto motivo è stato respinto perché il pagamento aveva una causa normativa e regolamentare e non costituiva arricchimento ingiustificato del Comune. Le opere realizzate nell’ambito della precedente convenzione costituivano l’adempimento di un accordo che aveva consentito la conformazione urbanistica dell’area per la durata della convenzione; le società, invece, avevano chiesto il nuovo titolo al di fuori di tale programma. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la presenza di un risalente orientamento giurisprudenziale favorevole alle appellanti.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  il rilascio del titolo edilizio si configura come fatto di per sé costitutivo dell’obbligo giuridico di corrispondere il relativo contributo per oneri di urbanizzazione

  Il permesso di costruire è oneroso; il contributo comprende oneri di urbanizzazione e costo di costruzione. Gli oneri sono dovuti quando l’intervento determina un nuovo o maggiore carico urbanistico, anche per il più intenso utilizzo delle opere esistenti.

• art. 9 d.P.R. 380/2001

  La disciplina è richiamata per evidenziare la regola della necessaria approvazione degli strumenti attuativi, derogata nel caso concreto dalla classificazione dell’area come zona produttiva a intervento diretto.

• art. 21 N.T.O. del Piano degli interventi del Comune di Bassano del Grappa

  Per gli interventi diretti di nuova costruzione la dotazione di servizi e attrezzature è rapportata all’incremento del carico urbanistico; la norma non esclude il contributo quando il nuovo edificio muta la realtà strutturale e la fruibilità dell’area.

• art. 90 del regolamento edilizio comunale

  Prevede la riduzione del 50% degli oneri di urbanizzazione per gli insediamenti produttivi in zona D di completamento; tale riduzione dimostra che il Comune ha considerato l’urbanizzazione preesistente.

• art. 11 l. 241/1990

  Le opere di urbanizzazione erano state realizzate nell’ambito di un accordo sostitutivo o integrativo dell’attività amministrativa, collegato alla conformazione urbanistica convenuta per la durata della convenzione.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura relativa all’obbligo di motivazione è stata respinta in quanto la richiesta di pagamento del contributo, conforme a parametri regolamentari e tabellari, è atto paritetico e non richiede una motivazione puntuale.

• art. 2033 c.c.

  Non ricorrono i presupposti della ripetizione dell’indebito, poiché il contributo di costruzione era dovuto in base all’art. 16 d.P.R. 380/2001 e alla disciplina comunale.

• art. 2041 c.c.

  Non ricorre l’arricchimento senza causa, poiché il pagamento richiesto aveva una giustificazione normativa e regolamentare e l’edificazione è stata assentita al di fuori delle precedenti convenzioni.

• art. 99 c.p.a.

  Non sussistevano i presupposti per la rimessione all’Adunanza plenaria, non essendo ravvisabile un contrasto giurisprudenziale attuale su una questione di diritto.

• art. 104 c.p.a.

  Il Comune aveva eccepito, senza necessità di esame decisivo, l’inammissibilità di una censura per violazione del divieto di nuove domande o nuove deduzioni in appello.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato, insieme all’art. 92 c.p.c., quale fondamento della compensazione delle spese per eccezionali ragioni.

• art. 92 comma 2 c.p.c.

  Ha consentito la compensazione integrale delle spese del grado in ragione della peculiarità delle questioni e del risalente orientamento giurisprudenziale favorevole alla parte appellante.

Massime di principio

• Il rilascio del permesso di costruire costituisce, in via generale, il presupposto dell’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione, composto dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione, salvo specifiche ipotesi di esonero o scomputo previste dalla legge o da una convenzione efficace.
• Gli oneri di urbanizzazione sono dovuti quando l’intervento edilizio determina un nuovo o maggiore carico urbanistico; tale incremento può consistere non solo nella necessità di realizzare nuove opere, ma anche nell’esigenza di utilizzare più intensamente opere già esistenti o nel mutamento della realtà strutturale e della fruibilità urbanistica dell’area.
• La scadenza di una convenzione o di un piano di lottizzazione e il mutamento della disciplina urbanistica possono interrompere il collegamento tra il nuovo intervento edilizio e la precedente convenzione, sicché il proprietario che chieda un titolo edificatorio sulla base della disciplina vigente non può invocare automaticamente un diritto allo scomputo derivante dalle opere realizzate in precedenza.
• La realizzazione e la cessione al Comune delle opere di urbanizzazione nell’ambito di una precedente convenzione non escludono necessariamente il contributo per un successivo intervento autonomo, quando il nuovo edificio comporti un maggiore carico urbanistico; l’amministrazione deve tuttavia applicare le eventuali riduzioni previste dalla disciplina comunale per le aree già urbanizzate.
• La richiesta di pagamento del contributo di costruzione ha natura di atto paritetico, ricognitivo e contabile, applicativo di parametri regolamentari e tabellari, e non richiede una motivazione puntuale sulle contestazioni del privato quando l’importo sia conforme alle tabelle e ai criteri predeterminati.
• Non sussiste ripetizione dell’indebito né arricchimento senza causa del Comune quando il contributo di costruzione sia richiesto in applicazione dell’art. 16 d.P.R. 380/2001 e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, poiché il pagamento conserva una causa normativa e regolamentare.

Come è indicizzato