Sentenza n. 4411/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda la legittimità della pianificazione comunale di un'area portuale, destinata anche alla realizzazione di un cosiddetto parcheggio polmone, incidente su un'area utilizzata dalla società appellante per attività connesse al servizio pubblico di gestione dei rifiuti. In primo grado erano stati dedotti: violazione della legge n. 84/1994, della normativa urbanistica regionale e degli artt. 7 e 13 della legge n. 1150/1942; difetto e contraddittorietà della motivazione; violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta e sviamento; violazione della disciplina urbanistica e degli artt. 29 e seguenti del d.P.R. n. 327/2001. In appello la società ha sostenuto, anzitutto, che il Comune non avrebbe potuto pianificare l'area portuale senza la previa intesa con l'Autorità portuale, anche in assenza di un nuovo piano regolatore portuale, contestando l'interpretazione dell'art. 21-octies della legge n. 241/1990 compiuta dal TAR. Ha inoltre negato l'esistenza di una reale intesa tra Comune e Autorità portuale e dedotto che la contestuale adozione della variante generale e del piano particolareggiato avrebbe compresso gli obblighi di pubblicità e le facoltà partecipative. Ha lamentato, poi, l'insufficiente esame delle osservazioni presentate nel procedimento, riguardanti l'efficacia delle misure di salvaguardia, la svalutazione dell'area, l'esistenza di localizzazioni alternative e l'attuale destinazione dell'area a compiti di servizio pubblico. Infine, ha sostenuto che il Comune avrebbe trasferito sulla società gli oneri di realizzazione del parcheggio, senza attribuirle un vantaggio compensativo e mantenendo una destinazione urbanistica idonea a svuotare economicamente la proprietà. In corso di causa l'appellante ha chiesto il rinvio dell'udienza per definire una soluzione conciliativa e una variante urbanistica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto preliminarmente la richiesta di rinvio, rilevando che nel processo amministrativo la parte non ha un diritto automatico al differimento dell'udienza e che il rinvio richiede gravi ragioni, in particolare quando siano coinvolti il diritto di difesa o interessi di pari rango. Le circostanze prospettate, consistenti nell'avvio di interlocuzioni per una possibile soluzione conciliativa e nell'elaborazione di una variante, sono state ritenute generiche e non sufficienti. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché, secondo l'evoluzione normativa ricostruita dalla Sezione, la legge n. 84/1994 ha attribuito alle Autorità portuali il potere di adottare nuovi piani regolatori portuali, destinati a disciplinare l'assetto complessivo del porto mediante un procedimento fondato sull'intesa con il Comune, sul parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e sull'approvazione regionale. Tuttavia, quando l'Autorità portuale non abbia adottato il nuovo piano regolatore portuale, i precedenti piani portuali non hanno autonoma efficacia urbanistico-edilizia e non possono esautorare il Comune dai suoi generali poteri di governo del territorio. Diversamente, l'inerzia dell'Autorità portuale consentirebbe di sottrarre indefinitamente l'area alla pianificazione comunale. È stata quindi ritenuta legittima la potestà del Comune di intervenire con variante al PRG e piano attuativo. Il secondo motivo è stato respinto perché, alla luce dell'autonomia dei poteri di pianificazione attribuiti all'Autorità portuale, non risultava necessaria una sua ulteriore partecipazione al procedimento comunale in esame; inoltre, la dedotta compressione degli obblighi di pubblicità e partecipazione derivante dalla contestuale adozione degli strumenti urbanistici è stata ritenuta genericamente allegata e non dimostrata. Sono stati respinti anche il terzo e il quarto motivo. Le osservazioni dei privati nell'ambito della pianificazione urbanistica costituiscono apporti collaborativi e non rimedi giuridici, sicché il loro rigetto non richiede, di regola, una motivazione analitica, essendo sufficiente che siano esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi alla pianificazione. Nel caso concreto il Comune aveva indicato le ragioni della scelta dell'area, connesse alla priorità delle attività portuali e alla delocalizzazione delle attività non necessariamente legate al porto, e le valutazioni comunali rientravano nell'ampia discrezionalità pianificatoria, senza profili di irragionevolezza, sproporzione, manifesta ingiustizia o erroneità. L'eliminazione del vincolo preordinato all'esproprio non determinava, inoltre, il completo svuotamento della proprietà, poiché la previsione di un piano particolareggiato non esclusivamente di iniziativa pubblica lasciava residua una potenzialità economica. L'appello è stato integralmente respinto; nulla è stato disposto sulle spese del grado per la mancata costituzione del Comune di Ancona.

Norme richiamate

• artt. 5 e seguenti l. n. 84/1994

  previa intesa con il Comune o i Comuni interessati

  La legge attribuisce all'Autorità portuale il potere di adottare il nuovo piano regolatore portuale, ma, in assenza di tale piano, i precedenti strumenti portuali non hanno autonoma efficacia urbanistico-edilizia e non impediscono al Comune di esercitare i propri poteri generali di pianificazione.

• artt. 26, 27 e 30 e seguenti l.r. n. 34/1992

  Normativa regionale richiamata dall'appellante in relazione alla formazione e all'adozione degli strumenti urbanistici; il Consiglio di Stato non ne ha tratto una distinta regola decisoria, avendo ritenuto legittimo l'intervento pianificatorio comunale.

• artt. 7 e 13 l. n. 1150/1942

  Norme urbanistiche richiamate per contestare la formazione della variante e del piano particolareggiato; le censure fondate su tali disposizioni sono state respinte nel quadro della riconosciuta competenza comunale e della sufficienza della motivazione pianificatoria.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata dall'appellante in relazione al vizio di incompetenza; il giudice ha respinto la prospettazione sostanziale, ritenendo che il Comune non avesse invaso attribuzioni dell'Autorità portuale perché, in assenza di un nuovo piano regolatore portuale, conservava la competenza generale sul governo del territorio.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Nella pianificazione urbanistica, il rigetto delle osservazioni dei privati non richiede normalmente una motivazione analitica e puntuale per ciascuna deduzione, essendo sufficiente l'esame delle osservazioni e il loro confronto con gli interessi generali perseguiti dallo strumento pianificatorio.

• artt. 19 e seguenti d.P.R. n. 327/2001

  Norme richiamate dall'appellante in relazione agli effetti espropriativi della pianificazione; la decisione ha escluso che l'eliminazione del vincolo preordinato all'esproprio, unita alla destinazione a parcheggio, producesse il completo svuotamento economico della proprietà.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Richiamato dall'appellante per il principio di tipicità dell'azione amministrativa e dei procedimenti; la censura è stata respinta, non ravvisandosi una violazione nella contestuale adozione degli strumenti urbanistici.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in collegamento ai principi di buon andamento e tipicità; non è stata ravvisata una lesione derivante dal procedimento seguito dal Comune.

Massime di principio

• In assenza dell'adozione di un nuovo piano regolatore portuale da parte dell'Autorità portuale, i precedenti piani portuali, privi di autonoma efficacia urbanistico-edilizia, non sottraggono l'area portuale alla competenza generale del Comune in materia di governo del territorio; il Comune può quindi intervenire mediante variante al piano regolatore generale e strumenti attuativi.
• L'inerzia dell'Autorità portuale nell'adozione del nuovo piano regolatore portuale non può determinare la sottrazione indefinita dell'area portuale alla pianificazione comunale né impedire al Comune di esercitare i propri poteri urbanistici generali.
• Le osservazioni presentate dai privati nel procedimento di pianificazione urbanistica costituiscono apporti collaborativi e non rimedi giuridici; il loro rigetto non richiede, di regola, una motivazione analitica per ogni singolo rilievo, essendo sufficiente che l'amministrazione dimostri di averle esaminate e confrontate con gli interessi generali sottesi allo strumento urbanistico.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili solo in presenza di manifesta irragionevolezza, sproporzione, ingiustizia manifesta, erroneità o altri evidenti vizi di legittimità; le preferenze del privato per localizzazioni alternative non consentono al giudice di sostituirsi all'amministrazione.
• Nel processo amministrativo il rinvio dell'udienza non costituisce un diritto della parte, ma può essere disposto dal giudice soltanto in presenza di gravi ragioni, in particolare quando il mancato differimento possa pregiudicare il diritto di difesa o altri interessi di pari rango; l'avvio di trattative conciliative e la prospettazione generica di una futura variante non sono, di per sé, sufficienti.
• La destinazione urbanistica di un'area privata a opera o attrezzatura pubblica non determina automaticamente lo svuotamento economico della proprietà quando la disciplina pianificatoria conservi una residua potenzialità economica e non imponga necessariamente l'espropriazione.

Come è indicizzato