Sentenza n. 5810/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza del TAR che aveva annullato il diniego del riconoscimento di un attestato rumeno denominato «Approcci moderni in psicopedagogia speciale», rilasciato dall’Università di Bucarest. Il TAR aveva ritenuto che l’attestato consentisse l’insegnamento in Romania, che non fosse necessaria l’identità dei titoli ma la loro equivalenza, che fosse mancato il preavviso di rigetto e che l’istruttoria non fosse stata adeguata, anche per non avere acquisito dalla competente autorità straniera tutta la documentazione necessaria. Il Ministero ha dedotto che l’attestato non aveva valore abilitante in Romania, non proveniva dal competente Ministero rumeno e non comprovava il completamento delle fasi formative e del tirocinio richiesti dalla normativa rumena per la qualifica di insegnante. Ha inoltre sostenuto che il confronto tra il percorso formativo rumeno e quello italiano evidenziava differenze incolmabili, tali da escludere sia il riconoscimento sia l’imposizione di misure compensative; che non sussisteva un obbligo di soccorso istruttorio, in applicazione del principio di autoresponsabilità dell’interessata; che il diniego era adeguatamente motivato; e che non era necessario il preavviso di rigetto, poiché l’apporto procedimentale della richiedente non avrebbe potuto modificare l’esito. È stata anche prospettata, ove necessario, la rimessione di questioni interpretative alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso introduttivo. Il Collegio ha ritenuto che l’attestato prodotto certificasse soltanto il superamento di un corso postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo, rilasciato da un’università, e non costituisse un titolo abilitante all’insegnamento di sostegno in Romania. La normativa rumena richiede, per la piena qualificazione professionale dell’insegnante, il completamento della formazione universitaria, di un master biennale o dei livelli formativi previsti, del tirocinio pratico annuale e dell’esame nazionale; tali presupposti non risultavano dimostrati. Il diniego è stato comunque ritenuto legittimo anche per un’autonoma ragione: il Ministero aveva effettuato un confronto concreto e analitico tra la formazione italiana prevista per la specializzazione sul sostegno e il percorso seguito in Romania, rilevando differenze incolmabili, non efficacemente contestate. In presenza di differenze sostanziali tali da escludere l’equivalenza delle conoscenze e qualifiche, non sussisteva neppure l’obbligo di ammettere l’interessata a misure compensative. Il giudice ha inoltre escluso che la mancata comunicazione del preavviso di rigetto o la mancata acquisizione di ulteriore documentazione imponessero l’annullamento dell’atto: il provvedimento era, nella fattispecie, vincolato, poiché l’assenza oggettiva dei presupposti non avrebbe potuto essere superata dall’apporto partecipativo della richiedente. È stato ritenuto irrilevante il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, poiché la decisione si fondava sull’esito concreto della comparazione dei percorsi formativi. Le spese del doppio grado sono state compensate per le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguiste in altri Stati membri, in attuazione della direttiva 2005/36/CE.

• Direttiva 2005/36/CE

  Trova applicazione per il riconoscimento delle qualifiche di un professionista pienamente qualificato nello Stato membro di origine; il riconoscimento presuppone che il titolo estero attesti una qualifica professionale pertinente.

• Direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE, richiamata quale disciplina europea di riferimento per il riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 13, comma 5, D.M. n. 249/2010

  Esclude che dalla sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno derivi, in Italia, un effetto abilitante.

• art. 14 Direttiva 2005/36/CE

  Le misure compensative presuppongono una qualifica professionale riconoscibile e differenze colmabili; non possono supplire alla mancanza di una formazione abilitante.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e l’apporto partecipativo dell’interessato non avrebbe potuto modificarne il contenuto.

• artt. 74, comma 1, e 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consentono al giudice di richiamare precedenti specifici e di motivare mediante riferimento a orientamenti giurisprudenziali pertinenti.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Anche al di fuori dell’applicazione diretta della direttiva sulle qualifiche professionali, impongono, in presenza dei relativi presupposti, una valutazione comparativa delle conoscenze e qualifiche conseguite in altro Stato membro.

• art. 236, paragrafo 1, legge rumena n. 1/2011

  La formazione iniziale per ricoprire una posizione d’insegnamento comprende: una formazione iniziale teorica e specializzata conseguita in ambito universitario; il completamento di un master in didattica di due anni o di un programma di formazione di livello I e II; un tirocinio pratico di un anno scolastico.

  Individua le componenti necessarie della formazione iniziale per l’accesso alla professione docente in Romania.

• art. 241, paragrafi 1 e 2, legge rumena n. 1/2011

  Prevede l’esame nazionale necessario per il conseguimento della piena qualificazione professionale dell’insegnante in Romania.

• art. 8, punto 1, ordinanza rumena n. 5574/2011

  Richiede il possesso cumulativo dei titoli di studio e del tirocinio previsti per ricoprire un posto di insegnante itinerante e di sostegno.

Massime di principio

• Il riconoscimento in Italia di una formazione professionale conseguita in altro Stato membro presuppone che il titolo estero attesti una qualifica professionale effettiva e pertinente per l’accesso alla professione nello Stato di origine; un semplice attestato universitario di frequenza o superamento di un corso di formazione continua non equivale, di per sé, a un titolo abilitante.
• Quando il titolo estero non rientra pienamente nell’ambito applicativo della direttiva 2005/36/CE, l’amministrazione deve comunque valutare la domanda alla luce dei principi del TFUE e procedere a un confronto concreto tra le conoscenze e qualifiche attestate e quelle richieste dall’ordinamento nazionale.
• Se l’esame comparativo evidenzia una corrispondenza parziale o differenze colmabili, l’amministrazione può richiedere o imporre misure compensative; se invece emergono differenze sostanziali e incolmabili, il riconoscimento può essere negato e non sussiste un obbligo di ammissione a misure compensative.
• L’amministrazione può negare il riconoscimento anche in assenza del titolo abilitante straniero quando, in via autonoma, abbia svolto una comparazione concreta e analitica dei percorsi formativi e tale comparazione dimostri l’assenza dei presupposti sostanziali per l’equipollenza.
• La mancata comunicazione del preavviso di rigetto e l’assenza di ulteriori adempimenti partecipativi non determinano l’illegittimità del diniego quando l’esito del procedimento è vincolato dall’oggettiva mancanza dei requisiti e nessuna osservazione o documentazione integrativa avrebbe potuto modificarlo.

Come è indicizzato