Sentenza n. 7405/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza del TAR Veneto, Sez. II, n. 2931/2024, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale n. 156/2020. Con il primo motivo hanno dedotto l’incompetenza del dirigente, sostenendo che si trattasse di un’ordinanza contingibile e urgente per la tutela della salute e dell’incolumità pubblica, riservata al Sindaco ai sensi degli artt. 50 e 54 TUEL, o comunque al dirigente competente in materia ambientale; hanno inoltre lamentato l’assenza di un termine di efficacia e del PUMS quale atto presupposto. Con il secondo e il quinto motivo hanno denunciato difetto di istruttoria, di presupposto e di motivazione, illogicità e sproporzione, sostenendo che le restrizioni su più canali si fondassero su rilevazioni relative essenzialmente al Rio Novo e non considerassero altri fattori inquinanti. Con il terzo motivo hanno contestato la sussistenza dei presupposti di urgenza e indifferibilità e la natura permanente delle misure. Con il quarto motivo hanno censurato la collocazione della stazione ARPAV e l’attendibilità dei dati per asserita violazione delle linee guida ISPRA e del d.lgs. 155/2010. Con il sesto motivo hanno lamentato l’assenza di problemi di congestione o sicurezza, la riduzione dei flussi turistici, il possibile trasferimento dell’inquinamento altrove e l’esenzione delle imbarcazioni ibride, ritenendo la proroga indeterminata irragionevole e lesiva della libertà d’impresa. Con il settimo motivo hanno dedotto la mancata acquisizione dei pareri della Capitaneria di Porto, del Provveditorato e dell’Ispettorato di Porto. In via preliminare hanno anche eccepito l’inammissibilità della memoria di costituzione del Comune per errori materiali nell’indicazione delle parti e della sentenza.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. È stata respinta l’eccezione di inammissibilità della memoria comunale: benché contenesse errori materiali, l’indicazione del numero di ruolo generale identificava il giudizio e manifestava in modo idoneo la volontà del Comune di costituirsi. Il primo motivo è infondato: l’ordinanza non è un provvedimento contingibile e urgente ex artt. 50 o 54 TUEL, ma un atto applicativo dell’art. 10 del regolamento comunale sulla circolazione acquea; la disciplina regolamentare attribuisce il potere al dirigente competente in materia di mobilità e trasporti. Le misure incidono sulla circolazione e perseguono anche finalità ambientali e di tutela della salute, coerenti con il regolamento, e non occorreva che fossero precedute dal PUMS. La criticità era risalente, non riconducibile a un evento improvviso: pertanto non operavano i limiti temporali propri delle ordinanze contingibili e urgenti e le limitazioni potevano essere prorogate senza una scadenza prefissata, ferma la necessità di non annullare del tutto la libertà d’iniziativa economica. La limitazione riguardava solo alcune aree e i servizi taxi in extra turno ed è stata ritenuta non manifestamente irragionevole. Il secondo e il quinto motivo sono infondati: l’istruttoria ARPAV ha esaminato i dati del Rio Novo dal 2018 e gli effetti delle sperimentazioni e delle diverse modalità di chiusura; la disciplina coordinata su più canali era diretta a evitare che il traffico e l’inquinamento fossero semplicemente trasferiti altrove. I dati indicavano criticità per il biossido di azoto: nel 2018 la media a Rio Novo era di 51 μg/m³, superiore al limite annuale di 40 μg/m³ e ai valori delle altre stazioni; le contestazioni circa ulteriori cause dell’inquinamento erano generiche o prive di prova. Il potere è ampiamente discrezionale e il sindacato è limitato ai casi di manifesta illogicità o irrazionalità, non riscontrati; le relazioni tecniche consideravano anche variabili meteorologiche e anemometriche e i rilevamenti successivi documentavano il miglioramento qualitativo dell’ambiente e la riduzione delle emissioni di biossido di azoto. Il terzo e il sesto motivo sono stati respinti per le medesime ragioni: gli sforamenti rilevati giustificavano misure precauzionali, e l’esenzione delle imbarcazioni ibride era volta a consentire la navigazione di mezzi a minore impatto quando abilitati. Il quarto motivo è infondato: la stazione risultava conforme all’Allegato III, punto 4, del d.lgs. 155/2010; le linee guida ISPRA del 2004 erano state superate dalla direttiva 2008/50/CE, recepita dal decreto, e la normativa non impediva valutazioni in siti con effetto canyon. Il settimo motivo è infondato perché i pareri richiesti erano già stati acquisiti per l’ordinanza n. 614/2019 e le misure del 2020 ne confermavano le finalità senza introdurre un presupposto sostanzialmente nuovo. Gli appellanti sono stati condannati in solido a pagare al Comune di Venezia € 8.000,00 oltre accessori; spese compensate nei confronti del Provveditorato e della Capitaneria.

Norme richiamate

• artt. 50 e 54 d.lgs. 267/2000

  Tale ricostruzione non può essere condivisa perché la citata ordinanza disciplina la circolazione nei canali, disponendo limiti al transito per una particolare categoria di mezzi (servizio pubblico non di linea) in determinate zone, anche al fine di tutelare l’ambiente e la salute della popolazione in piana attuazione del citato regolamento che, all’art. 1, prevede, come ambito di applicazione, la disciplina della “circolazione acquea nel Comune di Venezia allo scopo di: a) favorire la circolazione delle imbarcazioni secondo criteri di compatibilità tra le esigenze di vita cittadina e il contesto storico, urbano e ambientale”.

  Le misure contestate sono state qualificate come disciplina ordinaria della circolazione acquea attuativa del regolamento comunale, non come ordinanze contingibili e urgenti ai sensi degli artt. 50 e 54 TUEL; la criticità preesistente da tempo non integrava un evento straordinario e improvviso.

• art. 10 del Regolamento comunale per la circolazione acquea del Comune di Venezia

  Come ben rilevato dal T.a.r., le ordinanze impugnate in primo grado sono state legittimamente adottate dal Dirigente della Mobilità e Trasporti del Comune in attuazione dell’art. 10 del Regolamento per la circolazione acquea, ai sensi del quale “Per l’esecuzione del presente regolamento e in stretta attuazione in quanto in esso previsto il Sindaco, o il dirigente competente, acquisiti i pareri conformemente a quanto indicato al successivo comma 2, provvede all’emissione di specifiche ordinanze applicative nelle materie in via esemplificativa sottoelencate:”.

  L’art. 10 del regolamento costituisce fonte attributiva del potere di adottare ordinanze applicative al dirigente competente, inclusa la disciplina di divieti e limitazioni del transito acqueo.

• art. 1 del Regolamento comunale per la circolazione acquea del Comune di Venezia

  La finalità, dunque, del regolamento è, quindi, quella di consentire che la circolazione delle imbarcazioni avvenga secondo criteri di compatibilità con l’ambiente e con le esigenze di vita dei cittadini.

  La regolazione comunale della circolazione acquea può perseguire contestualmente la compatibilità ambientale e le esigenze di vita cittadina, offrendo base alla limitazione del traffico per finalità di tutela ambientale e sanitaria.

• artt. 9, 32 e 41 Cost.

  Ne consegue che, non trattandosi in senso stretto di ordinanze emanate per sopperire ad eventi straordinari e improvvisi, nonostante quanto affermato dalla stessa amministrazione nel provvedimento impugnato, le stesse non sono necessariamente soggette a stringenti limiti temporali e ben possono essere prorogati gli effetti di precedenti ordinanze o essere disposte limitazioni alla circolazione senza un limite temporale prefissato, specie se la finalità è tutelare beni di valore costituzionale come la salute (art. 32 Cost.) e l’ambiente (art. 9 Cost.), sempre che naturalmente non venga completamente obliterata la tutela della libertà di iniziativa economica, anch’essa protetta dalla carta costituzionale all’art. 41.

  Le misure ordinarie di disciplina della circolazione volte a proteggere ambiente e salute possono essere disposte senza un termine prefissato, purché la restrizione non sopprima integralmente la libertà d’iniziativa economica.

• art. 3-ter d.lgs. 152/2006

  Inoltre, rileva il Collegio che le misure contestate sono espressione di un potere amministrativo ampiamente discrezionale, attuativo anche del principio di precauzione, che può essere sindacato dal giudice amministrativo solo in caso di manifesta irragionevolezza o illogicità, nella specie non sussitente.

  Nel caso di misure ambientali adottate in applicazione del principio di precauzione, la valutazione amministrativa discrezionale è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o illogicità.

• Allegato III, punto 4, d.lgs. 155/2010

  16.1. Ad integrazione di quanto ivi evidenziato, va precisato che è, invece, emerso nel corso del giudizio che la stazione di monitoraggio è stata installata in conformità all’Allegato III, punto 4, del D.Lgs. 155/2010, a norma del quale “I campionatori delle stazioni di misurazione di traffico devono essere localizzati ad almeno 4 m di distanza dal centro della corsia di traffico più vicina, a non oltre 10 m dal bordo stradale e ad almeno 25 m dal limite dei grandi incroci”.

  La conformità della centralina è stata verificata rispetto alle distanze minime e massime previste per i campionatori delle stazioni di misurazione del traffico.

• art. 2, comma 1, lett. h), d.lgs. 155/2010

  Quanto all’effetto c.d. canyon contestato dagli appellanti, la normativa non preclude alcuna valutazione sulla qualità dell’aria in siti caratterizzati da “effetto tunnel”, avendo come parametro di riferimento unicamente i valori limite di un inquinante, definito dall’art. 2, comma 1, lett. h), del D.lgs. 155/2010.

  La presenza di un effetto canyon non esclude la valutazione della qualità dell’aria; il parametro normativo di riferimento è costituito dai valori limite dell’inquinante.

• art. 517 d.P.R. 328/1952

  Anche tale motivo di appello è infondato, in quanto tali pareri sono stati già acquisiti in occasione dell’adozione dell’Ordinanza Dirigenziale n. 614/2019, fondata sul presupposto legittimante le misure di “primario presidio delle finalità di interesse pubblico generale alla salubrità, all’ambiente, al patrimonio artistico e culturale del sito interessato, attraverso la graduazione delle esigenze espresse dalle diverse tipologie dei servizi di trasporto acqueo” (pag. 5 dell’ordinanza).

  Il collegio ha ritenuto non necessaria una nuova acquisizione dei pareri per l’ordinanza successiva, poiché quelli richiesti erano stati già acquisiti in relazione alla precedente ordinanza e le finalità delle misure erano state ulteriormente confermate.

Massime di principio

• Quando un regolamento comunale attribuisce al dirigente competente il potere di adottare ordinanze applicative sulla circolazione, le limitazioni del traffico riconducibili a tale disciplina restano atti ordinari di regolazione, anche se perseguono finalità di tutela ambientale e sanitaria; non diventano per ciò solo ordinanze contingibili e urgenti riservate al Sindaco.
• Le limitazioni ordinarie della circolazione adottate per tutelare ambiente e salute possono essere prorogate o mantenute senza una scadenza prefissata se la situazione non è riconducibile a un evento improvviso e straordinario e se la misura non annulla integralmente la libertà d’iniziativa economica.
• Nell’esercizio di poteri ambientali ampiamente discrezionali e attuativi del principio di precauzione, il sindacato del giudice amministrativo è limitato ai casi di manifesta illogicità o irragionevolezza; la presenza ipotetica di ulteriori fonti inquinanti non impedisce all’amministrazione di intervenire su una fonte accertata.
• Una strategia di regolazione del traffico può estendere le limitazioni anche a corsi d’acqua non immediatamente adiacenti al punto monitorato quando la pianificazione coordinata mira a evitare lo spostamento del traffico e dell’inquinamento verso altre aree.
• I pareri acquisiti in occasione di un precedente provvedimento possono non dover essere nuovamente acquisiti per una successiva ordinanza che confermi le medesime finalità e misure, quando non risulti introdotto un presupposto sostanzialmente nuovo.

Come è indicizzato