Sentenza n. 59/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto, dapprima, un affidamento diretto e temporaneo in via d'urgenza della gestione dell'impianto e, successivamente, l'aggiudicazione di una concessione ventennale all'esito di una procedura aperta, con anticipazione dell'esecuzione del contratto. L'AREACOM ha poi annullato in autotutela gli affidamenti ritenendo invalida la garanzia provvisoria, emessa da soggetto non autorizzato; la Regione ha annullato il verbale di esecuzione anticipata del contratto; il Comune di Pescara ha ordinato la cessazione delle attività avviate mediante SCIA. Con motivi aggiunti sono stati impugnati il provvedimento di conferma dell'annullamento, fondato anche sulla mancata presentazione della garanzia definitiva e delle polizze assicurative, e la richiesta di escussione della garanzia provvisoria. La ricorrente ha dedotto: l'inefficacia della garanzia provvisoria dopo l'anticipazione degli effetti contrattuali; l'erronea estensione dell'invalidità della garanzia alla procedura negoziata per l'affidamento temporaneo, nella quale non sarebbe stata richiesta; l'illegittimità degli ordini comunali per insussistenza della carenza del titolo di godimento dell'impianto; l'illegittimità derivata dell'annullamento del verbale di esecuzione, l'impossibilità o superfluità della produzione delle polizze RCT/RCO e l'erronea applicazione del capitolato; l'omessa comparazione tra interesse pubblico e interesse privato e la violazione del legittimo affidamento. Le amministrazioni hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso cumulativo, poiché rivolto contro più provvedimenti, adottati da amministrazioni diverse, all'esito di procedimenti diversi, con censure non omogenee; il Comune ha inoltre eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto agli atti delle altre amministrazioni. La ricorrente ha successivamente dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse rispetto agli ordini comunali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, senza esaminare nel merito le censure sostanziali. Ha ritenuto fondata l'eccezione relativa al ricorso cumulativo. Nel processo amministrativo la regola è che il ricorso impugnatorio riguardi un solo provvedimento; la proposizione cumulativa di più domande è ammessa solo in presenza di una rigorosa connessione procedimentale o funzionale tra gli atti, con identità o omogeneità delle situazioni sostanziali, dell'oggetto e delle censure. Nel caso concreto, l'atto AREACOM n. 368, pur formalmente unitario, conteneva decisioni riferite a due distinti affidamenti, fondati su procedure diverse e censurati con motivi differenti. Gli ordini comunali di cessazione delle attività erano inoltre espressione di autonomi procedimenti amministrativi, adottati da altra amministrazione, e la determinazione regionale riguardava la fase esecutiva dell'anticipazione contrattuale, con vizi propri e distinti. L'unitarietà del bene della vita perseguito, consistente nella gestione dell'impianto, non è stata ritenuta sufficiente a fondare la connessione processuale, rilevando piuttosto ai fini dell'interesse a ricorrere. Il TAR ha inoltre sottolineato l'incompatibilità del cumulo tra atti soggetti a riti diversi, poiché erano stati impugnati insieme atti soggetti al rito ordinario e atti rientranti nel rito speciale degli appalti ex art. 120 c.p.a. L'inammissibilità è stata estesa ai motivi aggiunti, aventi a oggetto ulteriori atti relativi alle due distinte procedure di affidamento. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in complessivi euro 6.000,00 oltre accessori, in parti uguali a favore di AREACOM, Regione Abruzzo e Comune di Pescara.

Norme richiamate

• art. 32 c.p.a.

  L'articolo 32, comma 1, prevede la possibilità di proporre più domande connesse nello stesso giudizio; il comma 2 dispone che, se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV.

  Il cumulo di domande nel processo amministrativo è ammesso solo quando sussista una connessione idonea a giustificare la trattazione unitaria; il cumulo di azioni soggette a riti diversi è comunque escluso nel caso concreto.

• art. 120 c.p.a.

  Il comma 7 impone di impugnare con motivi aggiunti i nuovi atti attinenti alla medesima procedura di gara; il comma 13 ammette il ricorso cumulativo nelle procedure suddivise in lotti solo in presenza delle condizioni previste dalla norma.

  Nelle controversie sulle procedure di affidamento, il cumulo è soggetto a limiti più stringenti: gli atti devono riferirsi alla medesima procedura e le censure devono essere identiche nei casi previsti dalla disposizione.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  È la base normativa del potere comunale di ordinare la cessazione delle attività avviate mediante SCIA; gli atti adottati nell'esercizio di tale potere costituiscono procedimenti autonomi rispetto agli affidamenti della gestione dell'impianto.

• art. 32, comma 8, d.lgs. 50/2016

  È richiamato quale base dell'anticipazione in via d'urgenza degli effetti del contratto di concessione; la relativa fase esecutiva è stata ritenuta distinta dalle procedure di affidamento oggetto degli altri provvedimenti.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo impugnatorio la regola generale è che il ricorso abbia a oggetto un solo provvedimento; il ricorso cumulativo è ammissibile soltanto quando tra gli atti impugnati sussista una rigorosa connessione procedimentale o funzionale, accompagnata da omogeneità delle situazioni sostanziali, dell'oggetto e delle censure.
• La mera riferibilità di più provvedimenti a un medesimo bene della vita o a una vicenda economica unitaria non giustifica il ricorso cumulativo: il bene della vita rileva ai fini dell'interesse a ricorrere, ma non determina di per sé l'unicità della domanda di annullamento.
• Un provvedimento formalmente unitario che annulla o incide su atti conclusivi di procedimenti distinti può contenere una pluralità sostanziale di decisioni; la sua impugnazione cumulativa richiede comunque che le diverse decisioni siano sorrette da una connessione processuale effettiva e da censure omogenee.
• Nelle controversie relative a procedure di affidamento, l'art. 120 c.p.a. restringe ulteriormente il cumulo: i nuovi atti devono riguardare la medesima procedura di gara e, nei casi previsti per le procedure suddivise in lotti, devono essere dedotti identici motivi avverso lo stesso atto.
• Il ricorso cumulativo è inammissibile quando riunisce atti adottati da amministrazioni diverse nell'ambito di procedimenti autonomi, con oggetti e vizi differenti, anche se gli atti sono collegati nella vicenda sostanziale complessiva.
• Il cumulo nello stesso giudizio di domande soggette a riti diversi è escluso quando non ricorrano le condizioni derogatorie previste dal codice del processo amministrativo; l'inammissibilità del ricorso introduttivo si estende ai motivi aggiunti che proseguano il medesimo cumulo processualmente illegittimo.

Come è indicizzato