Cassazione Civile, Sentenza n. 11481/2020 del 15/06/2020

Esito

La controversia

All’esito di accertamenti ispettivi svolti dal 27 settembre 2012 al 18 gennaio 2013, l’autorità di vigilanza, con provvedimento n. 123397 del 2014, ha irrogato all’ex direttore generale di una banca una sanzione di euro 78.000 per carenze nell’organizzazione e nei controlli in materia di trasparenza e correttezza dei rapporti con la clientela, ai sensi degli artt. 53, comma 1, lett. b) e d), e 67, comma 1, lett. b) e d), TUB. L’opposizione, inizialmente proposta davanti alla Corte d’appello di Firenze e poi riassunta davanti alla Corte d’appello di Roma dopo la declaratoria di incompetenza, è stata rigettata con decreto depositato il 22 giugno 2017. In Cassazione l’ex dirigente ha articolato sei motivi: (1) tardività della memoria e della documentazione depositate dall’autorità, deducendo l’esaurimento delle facoltà difensive con il primo atto e l’impossibilità di sanare le preclusioni maturate davanti al giudice incompetente; (2) violazione del diritto di difesa e del giusto processo, sostenendo che la sanzione avesse natura sostanzialmente penale e richiedesse le corrispondenti garanzie procedurali; (3) erronea valutazione del verbale ispettivo e inversione dell’onere della prova, contestando che i rilievi potessero fondare la sanzione senza ulteriori documenti; (4) omesso esame della circostanza che le irregolarità avrebbero interessato meno del 6,5% dei rapporti e conseguente sproporzione della sanzione; (5) insufficiente motivazione sulla determinazione dell’importo secondo i criteri legali; (6) errata liquidazione delle spese, sul presupposto che il procedimento dovesse essere trattato come volontaria giurisdizione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato dichiarato in parte inammissibile, quanto alla diretta deduzione della violazione di norme costituzionali, e per il resto infondato: la memoria dell’autorità era tempestiva rispetto al termine assegnato dalla Corte d’appello di Roma; il precedente atto di costituzione, generico e diretto essenzialmente a costituirsi, non aveva consumato le successive facoltà difensive; inoltre, la produzione documentale dell’autorità nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa può intervenire nel corso del giudizio e l’inerzia dell’amministrazione non determina automaticamente l’insussistenza dell’illecito. Il secondo motivo è stato rigettato: le garanzie dell’art. 6 CEDU possono essere assicurate mediante un successivo sindacato giurisdizionale pieno e tendenzialmente sostitutivo; nel procedimento considerato il contraddittorio e il diritto di difesa erano garantiti dalla contestazione, dalle difese scritte, dalla possibilità di produrre documenti e dall’accesso agli atti, senza necessità di partecipazione orale alla fase decisoria. Le censure costituzionali dirette sono state ritenute inammissibili. Il terzo motivo è stato rigettato: i verbali ispettivi hanno differenti livelli di efficacia probatoria e, per gli aspetti non coperti da fede privilegiata, costituiscono comunque elementi di prova liberamente valutabili; la Corte d’appello li aveva esaminati motivatamente e non vi era stata inversione dell’onere probatorio, essendo stati puntualmente accertati i fatti contestati. Il quarto e il quinto motivo, trattati congiuntamente, sono stati rigettati: la richiesta di rivalutare la gravità degli addebiti e la proporzionalità della sanzione investiva apprezzamenti di merito; il giudice dell’opposizione determina autonomamente la sanzione entro i limiti edittali, applicando i criteri dell’art. 11 della L. n. 689/1981, e la statuizione non è censurabile in cassazione quando quei limiti siano rispettati e la motivazione dia conto, anche sinteticamente, della considerazione dei parametri legali. Il sesto motivo è stato rigettato perché il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa ha natura contenziosa, non di volontaria giurisdizione, e le spese sono liquidabili secondo la tabella per i giudizi ordinari davanti alla corte d’appello. Il ricorrente è stato condannato alle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 4.500, oltre euro 200 per esborsi, ed è stata dichiarata la sussistenza dei presupposti per il versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 145 D.Lgs. n. 385/1993 (TUB)

  la memoria della Banca d’Italia è stata tempestiva, in quanto depositata entro il termine assegnato dalla Corte d’Appello di Roma a nulla rilevando il termine dato dalla Corte d’Appello di Firenze prima della declaratoria di incompetenza.

  Nel procedimento di opposizione previsto dall’art. 145 TUB, la tempestività della memoria va valutata in relazione al termine assegnato dal giudice competente davanti al quale il giudizio prosegue; il precedente atto di costituzione, se generico e privo dell’effettivo approntamento delle difese, non consuma le facoltà difensive successive.

• art. 6, par. 1, CEDU

  in materia di irrogazione di sanzioni che, pur qualificate come amministrative, abbiano, alla stregua dei criteri elaborati dalla Corte EDU, natura sostanzialmente penale – gli Stati possono scegliere se realizzare le garanzie del giusto processo di cui all’art. 6 della Convenzione EDU già nella fase amministrativa (nel qual caso, nella logica di tale Convenzione, una fase giurisdizionale non sarebbe nemmeno necessaria) o mediante l’assoggettamento del provvedimento sanzionatorio applicato dall’autorità amministrativa (all’esito di un procedimento non connotato da quelle garanzie) ad un sindacato giurisdizionale pieno, di natura tendenzialmente sostitutiva, attuato attraverso un procedimento conforme alle prescrizioni dell’art. 6 della Convenzione.

  Le garanzie del giusto processo possono essere assicurate nella fase amministrativa oppure mediante un successivo controllo giurisdizionale pieno e tendenzialmente sostitutivo. La mancanza di tutte le garanzie processuali nella fase amministrativa non comporta, di per sé, violazione dell’art. 6 CEDU quando sia disponibile il successivo sindacato giurisdizionale conforme alla Convenzione.

• L. n. 262/2005, art. 24

  l’esercizio del contraddittorio non impone la partecipazione orale in sede decisoria, essendo il principio assicurato dalla possibilità di produrre difese scritte e documenti, nonchè i verbali delle rese dichiarazioni; 2) il diritto di difesa viene ampiamente assicurato dalla comunicazione dell’avvio del procedimento, dalla contestazione circostanziata, dalla facoltà di controdedurre e di essere ascoltato, nonchè dall’accesso alle prove.

  Nel procedimento sanzionatorio disciplinato dalla norma, il contraddittorio non richiede necessariamente la partecipazione orale dell’incolpato alla fase decisoria: può essere garantito attraverso difese scritte e documenti, insieme alla comunicazione dell’avvio, a una contestazione circostanziata, alla facoltà di controdedurre e di essere ascoltato e all’accesso alle prove.

• art. 2700 c.c.

  Tali verbali hanno un triplice livello di attendibilità: a) sono assistiti da fede privilegiata, ai sensi dell’art. 2700 c.c., relativamente ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza o che abbia potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento o di percezione sensoriale, nonchè quanto alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni a lui rese; b) fanno fede fino a prova contraria quanto alla veridicità sostanziale delle dichiarazioni rese dalle parti o da terzi e dunque anche del contenuto di documenti formati dalla parte e/o da terzi; c) per tutti gli altri aspetti anche relativi all’esame della documentazione costituiscono comunque elemento di prova, che il giudice deve in ogni caso valutare, in concorso con gli altri elementi, potendo essere disattesi solo in caso di motivata intrinseca inattendibilità o di contrasto con altri elementi acquisiti nel giudizio, attesa la certezza, fino a querela di falso, che quei documenti sono comunque stati esaminati dall’agente verificatore.

  La fede privilegiata del verbale copre i fatti compiuti o percepiti direttamente dal pubblico ufficiale, la provenienza dell’atto e le dichiarazioni ricevute. Le dichiarazioni delle parti o di terzi fanno fede fino a prova contraria quanto alla loro veridicità sostanziale; gli ulteriori contenuti, compresi quelli derivanti dall’esame di documenti, costituiscono elementi di prova liberamente valutabili, da disattendere con motivazione in caso di intrinseca inattendibilità o contrasto con altre risultanze.

• art. 115 c.p.c.

  In tema di valutazione delle prove, il principio del libero convincimento, posto a fondamento degli artt. 115 e 116 c.p.c., opera interamente sul piano dell’apprezzamento di merito, insindacabile in sede di legittimità, sicchè la denuncia della violazione delle predette regole da parte del giudice del merito non configura un vizio di violazione o falsa applicazione di norme processuali, sussumibile nella fattispecie di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, bensì un errore di fatto, che deve essere censurato attraverso il corretto paradigma normativo del difetto di motivazione, e dunque nei limiti consentiti dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, come riformulato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 54, conv., con modif., dalla L. n. 134 del 2012.

  La valutazione delle prove secondo il libero convincimento appartiene al giudizio di merito. La sua contestazione non integra, in quanto tale, una violazione processuale deducibile come tale in cassazione, ma deve essere proposta nei limiti e secondo il paradigma del vizio motivazionale ammesso.

• art. 116 c.p.c.

  In tema di valutazione delle prove, il principio del libero convincimento, posto a fondamento degli artt. 115 e 116 c.p.c., opera interamente sul piano dell’apprezzamento di merito, insindacabile in sede di legittimità, sicchè la denuncia della violazione delle predette regole da parte del giudice del merito non configura un vizio di violazione o falsa applicazione di norme processuali, sussumibile nella fattispecie di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, bensì un errore di fatto, che deve essere censurato attraverso il corretto paradigma normativo del difetto di motivazione, e dunque nei limiti consentiti dall’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, come riformulato dal D.L. n. 83 del 2012, art. 54, conv., con modif., dalla L. n. 134 del 2012.

  La valutazione delle prove secondo il libero convincimento appartiene al giudizio di merito. La sua contestazione non integra, in quanto tale, una violazione processuale deducibile come tale in cassazione, ma deve essere proposta nei limiti e secondo il paradigma del vizio motivazionale ammesso.

• art. 2697 c.c.

  In tema di opposizione a sanzione amministrativa, grava sull’amministrazione opponente l’onere di provare gli elementi costitutivi dell’illecito, ma la sua inerzia processuale non determina l’automatico accertamento dell’infondatezza della trasgressione, poichè il giudice, chiamato alla ricostruzione dell’intero rapporto sanzionatorio e non soltanto alla valutazione di legittimità del provvedimento irrogativo della sanzione, può sopperirvi sia valutando i documenti già acquisiti sia disponendo d’ufficio i mezzi di prova ritenuti necessari.

  L’amministrazione deve provare gli elementi costitutivi dell’illecito; tuttavia, la sua inerzia processuale non impone automaticamente di ritenere infondata la contestazione. Il giudice dell’opposizione, investito della ricostruzione del rapporto sanzionatorio, può utilizzare i documenti già acquisiti o disporre d’ufficio le prove necessarie.

• L. n. 689/1981, art. 11

  Nel procedimento di opposizione avverso le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazione del TUB o del TUF, il giudice ha il potere discrezionale di quantificare l’entità della sanzione, entro i limiti edittali previsti, allo scopo di commisurarla all’effettiva gravità del fatto concreto, desumendola globalmente dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, senza che sia tenuto a specificare i criteri seguiti, dovendosi escludere che la sua statuizione sia censurabile in sede di legittimità ove quei limiti siano stati rispettati e dalla motivazione emerga come, nella determinazione, si sia tenuto conto dei parametri previsti dalla L. n. 689 del 1981, art. 11.

  Il giudice dell’opposizione determina direttamente la sanzione entro i limiti edittali, commisurandola alla gravità concreta attraverso una valutazione globale degli elementi oggettivi e soggettivi. Non è tenuto a specificare analiticamente i criteri seguiti; la decisione è sottratta al sindacato di legittimità se rispetta i limiti edittali e la motivazione mostra che sono stati considerati i parametri legali.

• D.M. 10 marzo 2014, n. 55

  Nella specie, pertanto, deve affermarsi la natura contenziosa del giudizio che ha ad oggetto il provvedimento con il quale sono irrogate sanzioni amministrative, che si svolge in pieno contraddittorio tra le parti e che si conclude con un provvedimento il quale, pur con la forma del decreto motivato, ha natura sostanziale di sentenza ed è suscettibile di acquistare autorità di giudicato. Ne consegue che le spese di lite devono essere liquidate non già in base alla tabella n. 7 del D.M. n. 55 del 2014, del Ministero della Giustizia, concernente i procedimenti di volontaria giurisdizione, bensì a quella n. 12 del medesimo D.M. sui giudizi ordinari innanzi alla corte d’appello.

  Ai fini della liquidazione delle spese, il giudizio di opposizione a sanzione amministrativa è contenzioso quando si svolge in contraddittorio e si conclude con un provvedimento sostanzialmente decisorio, idoneo al giudicato; si applica quindi la tabella relativa ai giudizi ordinari davanti alla corte d’appello, non quella della volontaria giurisdizione.

• D.P.R. n. 115/2002, art. 13, comma 1-quater

  Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente principale di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale a norma dell’art. 1 bis, dello stesso art. 13, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso, la Corte dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Massime di principio

• Nei giudizi di opposizione a sanzioni amministrative, la tempestività degli atti difensivi dell’autorità va verificata rispetto ai termini assegnati dal giudice competente davanti al quale il giudizio prosegue; un atto di costituzione meramente generico non consuma le facoltà difensive da esercitare entro il termine ancora pendente.
• Nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa, l’inerzia processuale dell’amministrazione non determina automaticamente l’infondatezza dell’illecito: il giudice, chiamato a ricostruire l’intero rapporto sanzionatorio, può valutare gli elementi già acquisiti e disporre d’ufficio i mezzi di prova necessari.
• I verbali ispettivi hanno efficacia probatoria differenziata: la fede privilegiata riguarda i fatti direttamente compiuti o percepiti dal pubblico ufficiale, la provenienza dell’atto e le dichiarazioni ricevute; le dichiarazioni rese da parti o terzi fanno fede fino a prova contraria quanto alla loro veridicità sostanziale; gli altri contenuti, inclusi quelli relativi all’esame di documenti, sono elementi liberamente valutabili dal giudice e possono essere disattesi con motivazione.
• Per le sanzioni amministrative di natura sostanzialmente penale, le garanzie dell’art. 6 CEDU possono essere assicurate nella fase amministrativa oppure mediante un successivo controllo giurisdizionale pieno e tendenzialmente sostitutivo, svolto secondo le garanzie convenzionali.
• Nel procedimento sanzionatorio, il contraddittorio e il diritto di difesa non impongono necessariamente la partecipazione orale dell’incolpato alla fase decisoria, quando siano garantite la contestazione circostanziata, la facoltà di presentare difese scritte e documenti, di controdedurre e di essere ascoltato, nonché l’accesso alle prove.
• Nel giudizio di opposizione a sanzioni pecuniarie irrogate per violazione del TUB o del TUF, il giudice determina direttamente la sanzione entro i limiti edittali e la commisura alla gravità concreta sulla base degli elementi oggettivi e soggettivi. La statuizione non è censurabile in cassazione se rispetta i limiti di legge e la motivazione dà conto, anche senza specificazione analitica dei criteri, della considerazione dei parametri dell’art. 11 della L. n. 689/1981.
• Ai fini della liquidazione delle spese, l’opposizione a sanzione amministrativa ha natura contenziosa quando si svolge in contraddittorio e si conclude con un provvedimento sostanzialmente decisorio idoneo al giudicato; si applicano pertanto i parametri previsti per i giudizi ordinari davanti alla corte d’appello.

Come è indicizzato