Sentenza n. 378/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

L'impresa appaltatrice, aggiudicataria nel 2021 di un appalto di lavori di rifacimento della rete idrica, ha impugnato la quantificazione della compensazione prezzi operata dalla stazione appaltante ai sensi dell'art. 26 d.l. n. 50/2022, chiedendo l'accertamento del diritto a una compensazione complessiva di € 1.871.829,27, o della diversa somma ritenuta dovuta, oltre interessi, e proponendo domande subordinate di pagamento, formulazione di un'offerta ai sensi dell'art. 34, comma 4, c.p.a. e risarcimento per la mancata richiesta di accesso al Fondo per la prosecuzione delle opere pubbliche. La ricorrente sosteneva che l'art. 26 introducesse un meccanismo automatico e obbligatorio di adeguamento dei prezzi, applicabile anche alle stazioni appaltanti operanti nei settori speciali, e che la compensazione dovesse essere calcolata sulla base dei prezzari regionali del Lazio per gli anni 2022 e 2023, nella misura del 90% degli incrementi al netto del ribasso d'asta. Deduceva violazione dell'art. 26 d.l. n. 50/2022, degli artt. 1374 e 1337 c.c., dell'art. 97 Cost., dei decreti ministeriali n. 301/2022 e 1 febbraio 2023, nonché difetto di istruttoria, travisamento, contraddittorietà, arbitrarietà, illogicità, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e difetto di motivazione. Contestava inoltre la legittimità degli elenchi prezzi interni adottati dalla stazione appaltante nel 2022 e nel 2023, ritenendoli parziali, arbitrari e non conformi ai prezzari regionali. La resistente eccepiva, tra l'altro, l'improcedibilità del ricorso introduttivo per la sopravvenuta nota del 20 febbraio 2024 e l'improcedibilità per la mancata impugnazione del certificato di collaudo e della relazione sul conto finale, nonché l'inammissibilità del secondo atto di motivi aggiunti per consumazione del potere di impugnazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, ritenendo che la successiva nota del 20 febbraio 2024 avesse fatto propri e integrato i contenuti del precedente quadro comparativo, esplicitando per la prima volta le ragioni della determinazione e assorbendone il carattere lesivo; l'interesse si era quindi concentrato sull'impugnazione della nota, ritualmente proposta con il primo atto di motivi aggiunti. Ha respinto l'eccezione secondo cui l'emissione del certificato di collaudo e della relazione sul conto finale avrebbe fatto venir meno l'interesse, poiché tali atti non costituiscono elementi della fattispecie costitutiva del diritto alla compensazione prevista dall'art. 26 d.l. n. 50/2022. Ha inoltre ritenuto ammissibile il secondo atto di motivi aggiunti, poiché fondato sui nuovi elenchi prezzi depositati il 1° marzo 2024, dei quali la ricorrente non aveva potuto avere sufficiente conoscenza prima della proposizione del primo atto aggiunto. Nel merito, il Collegio ha qualificato l'art. 26 d.l. n. 50/2022 come disciplina emergenziale ed eccezionale, volta a compensare gli incrementi straordinari dei prezzi dei materiali e dell'energia, non a garantire un generale riequilibrio del sinallagma o un maggior utile dell'appaltatore. Ha ritenuto applicabile il comma 12 della disposizione agli appalti del settore idrico, riconoscendo alle stazioni appaltanti operanti nei settori speciali la facoltà di utilizzare propri elenchi prezzi, con l'obbligo di aggiornarli entro il 31 luglio 2022 qualora non avessero applicato i prezzari regionali. Nel caso concreto, il capitolato e l'analisi dell'elenco prezzi posto a base di gara dimostravano che non era stata utilizzata una mera riproduzione del prezzario regionale Lazio 2020, ma un elenco composito elaborato specificamente dalla stazione appaltante, contenente voci ricavate da analisi autonome e da altri prezzari. La ricorrente non aveva provato che l'intero elenco originario fosse parametrato al prezzario regionale, essendo insufficiente la corrispondenza di alcune singole voci. Di conseguenza, sono state respinte tutte le censure e le domande di accertamento e condanna formulate con i motivi aggiunti. Le spese sono state poste a carico della ricorrente per € 8.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 26 d.l. 17 maggio 2022, n. 50, conv. in l. n. 91/2022

  La norma prevede, per determinati contratti pubblici di lavori, l'applicazione dei prezzari aggiornati e il riconoscimento all'appaltatore del 90 percento dei maggiori importi, al netto dei ribassi d'offerta; il comma 12 disciplina gli appalti nei settori speciali.

  La disposizione ha natura eccezionale ed emergenziale, introduce una presunzione legale di inadeguatezza dei corrispettivi per gli appalti rientranti nel suo ambito e mira a neutralizzare gli incrementi straordinari dei prezzi, senza assicurare un generale riequilibrio del sinallagma né un incremento dell'utile dell'appaltatore. Nel settore idrico, la stazione appaltante può utilizzare propri elenchi prezzi, purché aggiornati nei termini previsti quando non applichi i prezzari regionali.

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di revisione prezzi.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  È stato invocato dalla ricorrente quale base per la richiesta subordinata di formulazione di un'offerta di pagamento; la domanda non è stata accolta.

• art. 60 d.lgs. n. 36/2023

  Nei documenti di gara iniziali delle procedure di affidamento è obbligatorio l'inserimento delle clausole di revisione prezzi.

  La disposizione reintroduce in via generale la revisione prezzi nel codice dei contratti, ma il Collegio la distingue dalla disciplina speciale ed emergenziale dell'art. 26 d.l. n. 50/2022.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per difetto di motivazione; la censura è stata respinta insieme agli altri motivi aggiunti.

• art. 1374 c.c.

  La ricorrente ha invocato l'integrazione del contratto per sostenere l'automaticità dell'adeguamento; il Collegio ha ricondotto la disciplina all'eccezionale meccanismo legale di compensazione, senza riconoscere un generale riequilibrio contrattuale.

• art. 1337 c.c.

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione sotto il profilo della correttezza e buona fede; la censura è stata respinta.

• art. 2041 c.c.

  È richiamato per escludere che la compensazione possa determinare una locupletazione dell'appaltatore o un utile maggiore rispetto all'incremento dei costi delle materie prime.

• art. 55 c.p.a.

  La domanda cautelare è stata respinta con ordinanza n. 1313/2024 per difetto di periculum in mora, essendo il pregiudizio esclusivamente pecuniario.

• art. 231 d.lgs. n. 50/2016

  Il testo lo richiama indirettamente nella disciplina dell'appalto aggiudicato secondo il previgente codice, senza che la decisione fondi su tale disposizione una specifica statuizione autonoma.

• art. 36, comma 8, d.lgs. n. 50/2016

  È indicato quale base normativa della procedura negoziata con cui era stato affidato l'appalto.

Massime di principio

• La disciplina emergenziale sulla compensazione prezzi prevista dall'art. 26 d.l. n. 50/2022 ha natura eccezionale e non può essere applicata analogicamente oltre le fattispecie espressamente contemplate; essa mira a neutralizzare gli incrementi straordinari dei prezzi di materiali ed energia verificatisi durante l'esecuzione, non a garantire un generale riequilibrio del sinallagma o un maggior utile dell'appaltatore.
• Negli appalti rientranti nei settori speciali, compreso il settore idrico, il comma 12 dell'art. 26 d.l. n. 50/2022 consente alla stazione appaltante di non applicare i prezzari regionali e di utilizzare propri elenchi prezzi, purché questi siano aggiornati entro il termine previsto dalla legge.
• Per individuare il parametro di calcolo della compensazione prezzi occorre verificare quale prezzario o elenco prezzi sia stato effettivamente utilizzato per la redazione della base di gara; la mera corrispondenza di alcune voci con un prezzario regionale non dimostra che l'intero elenco originario sia stato redatto sulla base di quel prezzario.
• L'emissione successiva del certificato di collaudo e della relazione sul conto finale non fa venir meno l'interesse a contestare la compensazione prezzi, poiché tali atti non costituiscono elementi della fattispecie costitutiva del diritto previsto dall'art. 26 d.l. n. 50/2022.
• Quando una successiva nota amministrativa rende esplicite e integra le ragioni di una precedente comunicazione priva di motivazione, il ricorso contro l'atto originario può divenire improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, concentrandosi l'interesse impugnatorio sulla successiva nota, se ritualmente impugnata con motivi aggiunti.
• Il divieto di consumazione del potere di impugnazione non impedisce la proposizione di motivi aggiunti fondati su documenti nuovi, conosciuti dopo il primo atto di impugnazione e non anteriormente disponibili in tempo utile.

Come è indicizzato