Sentenza n. 7220/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici, deducendo vizi propri e derivati degli atti statali e regionali. Ha denunciato violazione di norme costituzionali, della legge n. 241/1990, della disciplina dei contratti pubblici e dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, nonché eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, falsità dei presupposti, difetto di ragionevolezza e istruttoria, sviamento e cattivo uso del potere. In particolare, ha sostenuto che la fissazione nel 2019 dei tetti regionali relativi agli anni 2015-2018 e la successiva attivazione del payback avessero natura retroattiva, leso il legittimo affidamento e alterato l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura. Ha inoltre dedotto l'illegittimità costituzionale della disciplina legislativa, la violazione dei principi eurounitari di libertà d'impresa, affidamento ed evidenza pubblica, la violazione delle norme sulla prescrizione e l'illegittimità degli atti per mancato rispetto dei termini normativi. Con i motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti delle Regioni Umbria e Marche che individuavano le aziende soggette al ripiano e quantificavano gli importi dovuti, nonché il successivo provvedimento marchigiano di rideterminazione degli importi nella misura del 25 per cento.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto perché infondato. Il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ritenendo non fondate le censure di incostituzionalità e di violazione dei principi eurounitari. Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria; la disciplina contiene gli elementi essenziali della prestazione imposta e rispetta la riserva di legge. Non è stata ravvisata retroattività lesiva dell'affidamento, poiché già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di sforamento; gli atti del 2019 e del 2022 hanno reso operative procedure già previste dalla legge senza innovare sostanzialmente l'obbligo. Il payback è stato inoltre ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, operando sul fatturato complessivo delle imprese e non modificando né le quantità fornite né i prezzi contrattuali. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa. I provvedimenti regionali sono meri atti tecnico-contabili e ricognitivo-esecutivi, integralmente vincolati dalla legge e dagli atti statali, privi di discrezionalità amministrativa o tecnica e limitati all'individuazione delle imprese, al calcolo del fatturato e alla determinazione matematica della quota dovuta. La posizione dell'impresa è quindi qualificata come diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il comma 9-bis attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di definire l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano e di imporre il versamento delle quote dovute.

  La disciplina distingue le competenze statali di determinazione e certificazione del superamento del tetto dalle attività regionali di attuazione, individuazione delle imprese e calcolo delle quote.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici.

  Costituisce la base normativa originaria del tetto di spesa e del relativo ripiano.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Il tetto nazionale è stato fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  La misura del tetto nazionale costituiva un parametro conoscibile dalle imprese anche prima della determinazione dei tetti regionali.

• art. 8, d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo di 1.085 milioni di euro per il 2023 destinato al ripiano del tetto di spesa regionale per gli anni 2015-2018.

  La misura ha ridotto l'importo concretamente dovuto dalle imprese e ha concorso alla valutazione di proporzionalità del meccanismo.

• art. 7, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Gli obblighi si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali.

  Ha previsto la rideterminazione agevolata delle somme dovute, con effetti estintivi dell'obbligazione in caso di integrale pagamento.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  Disciplina la translatio iudicii a seguito della dichiarazione di difetto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia relativa ai provvedimenti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché riguarda un rapporto obbligatorio patrimoniale privo di esercizio di potere autoritativo.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ricondotto il payback a un contributo di solidarietà, escludendo la violazione della riserva di legge.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 77 Cost.

  Il TAR ha escluso la violazione del requisito di omogeneità della legge di conversione, ravvisando un comune collegamento di natura finanziaria tra le disposizioni.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'obbligo di concorrere al ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge al momento della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti.
• La successiva fissazione dei tetti regionali e l'adozione degli atti ministeriali di certificazione e di attuazione non hanno natura retroattiva sostanziale se si limitano a rendere operative procedure già previste dall'ordinamento e a quantificare obblighi già delineati nei loro elementi essenziali.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente ai singoli contratti pubblici di fornitura e non altera, in quanto tale, l'esito delle gare, le quantità fornite o i prezzi contrattuali, incidendo invece sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa in relazione al fatturato realizzato nei confronti del Servizio sanitario nazionale.
• Quando la legge e gli atti statali hanno già determinato il tetto di spesa, certificato il suo superamento e fissato i criteri percentuali di riparto, i provvedimenti regionali che individuano le imprese e calcolano matematicamente le quote dovute costituiscono attività vincolata, tecnico-contabile e priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie aventi a oggetto il corretto calcolo delle somme richieste con i provvedimenti regionali attuativi del payback, quando riguardano un'obbligazione patrimoniale e un diritto soggettivo non intermediato da potere discrezionale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, anche se gli atti sono formalmente denominati provvedimenti e prevedono la loro impugnabilità davanti al giudice amministrativo.

Come è indicizzato