Sentenza n. 2682/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota con cui ARIA ha respinto la richiesta di riequilibrio economico della convenzione quadro relativa al servizio di guardiania, aggiudicata per i lotti 3 e 4. La richiesta traeva origine da due ravvicinati rinnovi del CCNL Vigilanza privata e Servizi fiduciari: il primo del 30 maggio 2023, intervenuto prima della scadenza per la presentazione delle offerte e recepito dalla stazione appaltante mediante rettifica del bando; il secondo del 16 febbraio 2024, intervenuto dopo la verifica di anomalia e prima dell’aggiudicazione e della stipula della convenzione, con nuovi incrementi salariali e introduzione della quattordicesima mensilità. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi; violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento e degli artt. 23, comma 16, 30, 50 e 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016, nonché dell’art. 1, comma 511, l. 208/2015, per il mancato riequilibrio del contratto; illegittimità dell’art. 7 della convenzione, ove interpretato come ostativo alla rideterminazione dei corrispettivi in presenza di rinnovi imprevedibili del CCNL; accertamento del diritto e condanna di ARIA alla rinegoziazione delle condizioni economiche, anche con riguardo ai contratti attuativi. ARIA ha eccepito il difetto di giurisdizione, la tardività per mancata impugnazione immediata della clausola, il difetto di legittimazione e interesse, la genericità e carenza di prova della domanda e la mancata notificazione agli enti contraenti dei contratti attuativi.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, poiché la controversia riguardava il corretto esercizio del potere amministrativo di valutare, prima dell’aggiudicazione, le sopravvenienze incidenti sulle condizioni economiche dell’offerta; l’evento dedotto, verificatosi prima dell’aggiudicazione, si collocava ancora nella fase di esercizio del potere amministrativo. Ha escluso la tardività perché il ricorrente non contestava direttamente la clausola di revisione prezzi, ma la mancata rideterminazione delle condizioni economiche ai fini del riequilibrio. Ha escluso il difetto di interesse e di legittimazione, la genericità della domanda e la necessità di notificare il ricorso alle ASST, non qualificabili come controinteressate rispetto alla nota impugnata. Nel merito, ha respinto il motivo sull’art. 10-bis l. 241/1990, rilevando che la nota del 10 giugno 2024 aveva consentito al ricorrente di comprendere la posizione dell’amministrazione e di presentare una successiva istanza articolata, assicurando sostanzialmente il contraddittorio procedimentale. Ha ritenuto legittimo subordinare l’esame della richiesta di riequilibrio alla stipula della convenzione, poiché solo dopo la stipula l’operatore era parte del contratto da modificare. Ha tuttavia precisato che l’istanza del 10 ottobre 2024 era stata erroneamente qualificata da ARIA come mera richiesta di revisione periodica dei prezzi ai sensi dell’art. 7 della convenzione, mentre mirava al riequilibrio complessivo del rapporto. Tale erronea qualificazione non ha però determinato l’illegittimità della nota, poiché la pretesa non era comunque fondata. L’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016 riguarda modifiche dell’oggetto del contratto determinate da circostanze impreviste e imprevedibili e non costituisce uno strumento generale di riequilibrio dei prezzi su iniziativa dell’appaltatore. L’aumento del costo della manodopera non altera l’oggetto o l’ambito dell’appalto e, nel caso concreto, il secondo rinnovo del CCNL non era imprevedibile: il primo rinnovo del 30 maggio 2023 conteneva una nota di raccordo che prevedeva incontri semestrali per monitorare i parametri e individuare correttivi migliorativi; inoltre, l’operatore esperto avrebbe dovuto considerare il probabile ulteriore aumento dei costi già nella formulazione dell’offerta, prima della scadenza del 4 luglio 2023. È stata esclusa anche l’applicazione dell’art. 1, comma 511, l. 208/2015, non ricorrendo i suoi presupposti relativi alla variazione significativa del valore di beni indifferenziati e al relativo accertamento da parte dell’autorità competente. Conseguentemente sono state respinte anche le domande di accertamento e condanna alla rinegoziazione. Le spese sono state compensate per la peculiarità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si faccia questione di interessi legittimi; sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando si contesta il cattivo esercizio di un potere amministrativo; il criterio del petitum sostanziale individua la natura della posizione in base ai fatti allegati e al rapporto giuridico dedotto.

• art. 41 c.p.a.

  Gli enti che stipulano contratti attuativi della convenzione quadro non sono controinteressati rispetto all’impugnazione della nota dell’amministrazione aggiudicatrice, quando non risultano direttamente incisi dal provvedimento impugnato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative va valutata alla luce dell’intero iter procedimentale; non sussiste quando l’amministrazione abbia comunque consentito al privato di comprendere le ragioni ostative e di formulare una successiva istanza articolata.

• art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016

  I contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento ove la necessità di modifica sia determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice o per l’ente aggiudicatore.

  La disposizione riguarda modifiche dell’oggetto del contratto determinate da sopravvenienze impreviste e imprevedibili e non costituisce uno strumento generale di riequilibrio dei prezzi richiesto dall’appaltatore; l’aumento del costo della manodopera non altera, di per sé, l’oggetto o l’ambito dell’appalto.

• art. 1, comma 511, l. 208/2015

  Una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo.

  La norma presuppone il collegamento della clausola di revisione alla variazione significativa del valore di beni indifferenziati e l’accertamento della variazione da parte dell’autorità indipendente competente; tali presupposti non ricorrevano nel caso esaminato.

• art. 1176, comma 2, c.c.

  La diligenza professionale dell’operatore economico esperto impone di considerare, nella formulazione dell’offerta, incrementi del costo del lavoro ragionevolmente prevedibili alla luce delle trattative e delle clausole di raccordo contenute nel rinnovo del CCNL.

• artt. 1175, 1374 e 1375 c.c.

  I principi di correttezza, integrazione ed esecuzione secondo buona fede non impongono il riequilibrio quando l’evento dedotto era prevedibile dall’operatore al momento della formulazione dell’offerta.

• art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La norma è richiamata dal ricorrente per sostenere la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alle procedure di affidamento, ma il TAR ha qualificato la controversia come rientrante nella giurisdizione generale di legittimità.

Massime di principio

• La controversia sulla richiesta di rinegoziazione delle condizioni economiche di un appalto appartiene alla giurisdizione amministrativa quando l’evento dedotto si verifica prima dell’aggiudicazione e il ricorrente contesta il mancato esercizio, o il cattivo esercizio, del potere amministrativo di valutare la sopravvenienza nella procedura di affidamento.
• L’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. 50/2016 disciplina le modifiche dell’oggetto del contratto determinate da circostanze impreviste e imprevedibili e non attribuisce all’appaltatore un generale diritto al riequilibrio dei prezzi divenuti meno remunerativi per l’aumento dei costi della manodopera.
• Il rinnovo di un contratto collettivo nazionale non è imprevedibile quando il precedente rinnovo contiene previsioni di monitoraggio e di successivi correttivi salariali e le trattative sindacali rendono ragionevolmente prevedibili ulteriori incrementi; l’operatore economico esperto deve tenerne conto già nella formulazione dell’offerta.
• L’erronea qualificazione di una richiesta di riequilibrio come istanza di revisione periodica dei prezzi non determina l’illegittimità del diniego se, anche applicando la corretta qualificazione, mancano i presupposti normativi per la modifica delle condizioni economiche.
• La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 non sussiste quando, valutato l’intero procedimento, il privato abbia comunque conosciuto le ragioni ostative dell’amministrazione e abbia avuto una concreta possibilità di presentare una successiva istanza difensiva articolata.

Come è indicizzato