Sentenza n. 242/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il concessionario ha appellato la sentenza del TAR deducendo, in via principale, insufficiente ed erronea motivazione. Ha sostenuto che l’art. 19 della convenzione non consentisse la revoca per qualsiasi violazione, ma soltanto per gli inadempimenti più gravi, mentre per le violazioni minori sarebbe prevista una sanzione pecuniaria. Secondo l’appellante, il Comune avrebbe dovuto motivare specificamente sulla gravità degli inadempimenti e sulla scelta della revoca in luogo della sanzione pecuniaria. Il mancato pagamento dei canoni non sarebbe stato più rilevante, poiché il Comune aveva accettato un piano di rientro, che il Consorzio affermava di avere rispettato quanto alle rate. Sono state inoltre dedotte l’illegittimità del rifiuto della fideiussione, asseritamente non conforme a caratteristiche previamente indicate, l’esistenza di controcrediti per lavori di manutenzione straordinaria e la conseguente compensabilità con i canoni, il computo dei canoni durante la chiusura dell’impianto per l’emergenza COVID-19, l’assenza della previa diffida prevista dalla convenzione, nonché violazione dei principi di proporzionalità, sviamento e disparità di trattamento rispetto ad altri concessionari morosi. Sono stati riproposti anche i motivi originari e aggiunti relativi al rigetto dell’autotutela, allo sgombero e al diniego della fideiussione. In via preliminare, il Consiglio di Stato ha esaminato la permanenza dell’interesse alla decisione, nonostante l’adozione di una nuova revoca, ravvisandolo anche in relazione agli effetti risarcitori e all’avvenuto sgombero dell’impianto.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata integralmente confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’art. 19 della convenzione graduasse espressamente la gravità degli inadempimenti: la revoca senza diffida per danni intenzionali o negligenti; la revoca previa diffida per la morosità relativa a una o più annualità, per la mancata manutenzione ordinaria e per la mancata realizzazione del manto erboso; la sanzione pecuniaria per le violazioni meno gravi diverse da quelle precedenti. La morosità relativa a otto annualità, dal 2016 al 2023, costituiva quindi autonomamente un inadempimento grave idoneo a giustificare la revoca, senza necessità di una motivazione ulteriore sulla scelta della sanzione. La previa diffida è stata ritenuta sostanzialmente superata dall’ammissione al piano di rientro, subordinata alla presentazione di una fideiussione valida. Il Consorzio non aveva presentato la garanzia entro il termine stabilito e quella successivamente prodotta proveniva da un soggetto non abilitato; ne conseguiva la decadenza dalla dilazione e il ritorno alla condizione di debitore inadempiente. La fideiussione doveva rispettare la disciplina legale sulle garanzie delle obbligazioni verso le pubbliche amministrazioni, anche se richiesta nell’ambito di un piano di rateizzazione. È stata esclusa la compensazione con i crediti per manutenzioni straordinarie: lo scomputo già riconosciuto riguardava annualità diverse, mentre gli ulteriori crediti erano contestati e non risultavano assistiti da un accordo scritto. L’asserito accordo tacito di compensazione è stato escluso sia per il requisito della forma scritta degli accordi tra PA e privati, sia per l’assenza di comportamenti concludenti del Comune. Anche l’inadempimento agli obblighi di manutenzione ordinaria risultava documentalmente provato e costituiva, autonomamente, ulteriore ragione sufficiente per la revoca. Trattandosi di provvedimento plurimotivato, la legittimità di una sola motivazione autonoma era sufficiente a sorreggerlo. Sono state respinte le censure di sproporzionalità, sviamento e disparità di trattamento: il Comune aveva anzi concesso una possibilità di rientro, poi non adeguatamente garantita dal Consorzio. Il Consorzio è stato condannato alle spese del grado, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 19 della convenzione di concessione del 16 maggio 2008

  Il Comune revoca la concessione nei casi di violazione delle disposizioni della convenzione, e di danni intenzionali o derivati dalla negligenza nell’uso dell’impianto. Il Comune, previa diffida, revoca la concessione nel caso in cui vi sia morosità del concessionario nel pagamento di una o più annualità nel canone di concessione, o qualora il concessionario non esegua gli interventi di manutenzione ordinaria.

  La clausola distingue le violazioni più gravi da quelle meno gravi e impone la revoca, previa diffida, già per la morosità relativa a una sola annualità e per la mancata manutenzione ordinaria.

• art. 1, comma 2, lett. b), l. 10 giugno 1982, n. 348

  La garanzia può essere prestata anche mediante fideiussione bancaria o assicurativa rilasciata dai soggetti all’uopo abilitati.

  La disciplina delle garanzie per obbligazioni verso lo Stato e gli enti pubblici si applica anche alla fideiussione richiesta a garanzia di un piano di rateizzazione di canoni concessori; la garanzia deve essere rilasciata da un soggetto abilitato.

• art. 11, comma 2, l. 241/1990

  Gli accordi tra pubblica amministrazione e privati richiedono la forma scritta a pena di nullità; pertanto, non può fondarsi su un mero accordo tacito la compensazione tra canoni concessori e crediti vantati dal concessionario.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La sopravvenuta carenza di interesse deve essere accertata rigorosamente, poiché l’improcedibilità non può risolversi in un sostanziale diniego di giustizia quando residui anche un interesse strumentale o risarcitorio alla decisione.

Massime di principio

• Quando una convenzione di concessione prevede espressamente la revoca per la morosità relativa a una o più annualità del canone, il mancato pagamento protratto per più annualità integra un inadempimento grave idoneo a giustificare la revoca, senza necessità di una motivazione ulteriore sulla scelta della revoca rispetto alla sanzione pecuniaria prevista per le violazioni minori.
• La concessione di una dilazione del debito da parte dell’amministrazione, subordinata alla prestazione di una fideiussione valida, non impedisce la revoca quando il concessionario non presenta tempestivamente la garanzia o la presenta emessa da un soggetto non abilitato; in tal caso il concessionario decade dalla dilazione e torna nella condizione di debitore inadempiente.
• La fideiussione richiesta a garanzia di obbligazioni pecuniarie verso una pubblica amministrazione deve rispettare la disciplina legale sulle garanzie pubbliche e provenire da un soggetto abilitato, anche quando la garanzia sia richiesta nell’ambito di un accordo di rateizzazione e non quale cauzione originaria.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, la legittimità di una sola motivazione autonoma, sufficiente a sorreggere il dispositivo, rende irrilevanti le censure rivolte contro le ulteriori motivazioni.
• La compensazione tra crediti del privato e somme dovute alla pubblica amministrazione non può essere fondata su un accordo tacito quando il rapporto sia regolato da un accordo amministrativo soggetto a forma scritta; inoltre, i controcrediti contestati o riferiti a periodi diversi da quelli oggetto della pretesa non possono essere opposti automaticamente in compensazione.
• La sopravvenuta adozione di un nuovo provvedimento non determina l’improcedibilità del ricorso se permane un’utilità concreta, anche strumentale o risarcitoria, derivante dall’eventuale annullamento dell’atto originariamente impugnato.

Come è indicizzato