Sentenza n. 169/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'atto con cui il Comune ha attestato la perdurante efficacia della concessione demaniale rilasciata alla controinteressata, fissandone la scadenza al 30 settembre 2027, nonché gli indirizzi della Giunta comunale e gli atti concessori precedenti. Ha dedotto, anzitutto, che la concessione originaria sarebbe scaduta e sarebbe stata sostituita da altro titolo concessorio; che l'art. 3 della l. 118/2022 non avrebbe potuto applicarsi a una concessione non più in essere alla data di entrata in vigore della legge; che la proroga sarebbe comunque incompatibile con la direttiva 2006/123/CE, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi enunciati dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 17 e 18 del 2021; che il Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale sulle proroghe automatiche e indire una procedura a evidenza pubblica; che l'attività di biglietteria non rientrerebbe tra le attività turistico-ricreative cui si riferisce il regime di proroga legale. In via subordinata ha proposto azione avverso il silenzio-inadempimento sull'istanza del 24 ottobre 2025, con cui aveva chiesto di dichiarare scaduti i titoli concessori, accertare l'occupazione sine titulo, adottare i provvedimenti di sgombero e sanzionatori e bandire la gara. Il Comune e la controinteressata hanno eccepito tardività, carenza di legittimazione e interesse, natura meramente confermativa o non provvedimentale dell'atto, abuso del processo e insussistenza dell'obbligo di provvedere; nel merito hanno sostenuto la legittimità della proroga, anche come proroga tecnica, in attesa del riordino della materia e della pianificazione comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto la legittimazione e l'interesse della ricorrente, poiché essa opera nel porto di Positano, aveva già chiesto una concessione per un box-biglietteria e, dalla caducazione della proroga e dall'indizione di una procedura competitiva, avrebbe ottenuto una chance concreta di partecipazione e di assegnazione, distinta dal mero interesse alla legalità. Le delibere di Giunta n. 188/2023 e n. 207/2024 sono state ritenute meri atti di indirizzo non immediatamente lesivi; l'atto n. 27/2025, modificando il termine di scadenza della concessione, ha invece natura provvedimentale ed è autonomamente impugnabile. Non è stata ravvisata neppure la sopravvenuta carenza di interesse per effetto della successiva delibera di Giunta n. 2/2026, trattandosi di mero indirizzo la cui attuazione era futura e incerta. Nel merito, il ricorso è stato accolto quanto all'azione di annullamento. Il regime di proroga legale non è applicabile alla concessione per attività di biglietteria, che appartiene alle concessioni per attività portuali e produttive e non a quelle turistico-ricreative, soggette a interpretazione stretta. In ogni caso, anche qualora la concessione fosse stata ricondotta al settore turistico-ricreativo, la proroga sarebbe stata illegittima perché automatica, disposta senza gara e in contrasto con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE. Il Comune avrebbe dovuto disapplicare le disposizioni nazionali incompatibili con il diritto dell'Unione. Non ricorreva una proroga tecnica, poiché il Comune non aveva previamente indetto né programmato in tempi immediati una procedura selettiva finalizzata alla riassegnazione dell'area. È stata invece respinta l'azione avverso il silenzio, perché l'istanza della ricorrente era sostanzialmente diretta a ottenere il riesame degli atti impugnati e non sussisteva, per tale ragione, un autonomo obbligo del Comune di provvedere. Il TAR ha quindi annullato l'atto di proroga n. 27 del 5 giugno 2025 e ha compensato integralmente le spese.

Norme richiamate

• art. 3 l. 118/2022

  Continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024, ovvero fino al termine di cui al comma 3, qualora successivo, se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi disposti anche ai sensi della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104

  La disposizione non può fondare una proroga automatica incompatibile con il diritto dell'Unione; la proroga tecnica è ammissibile solo per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva già avviata o almeno concretamente programmata.

• art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1, d.l. 131/2024, convertito in l. 166/2024

  Differimento al 30 settembre 2027 del termine finale di durata dei titoli concessori

  La proroga legislativa generalizzata e automatica non può essere applicata quando contrasta con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi unionali in materia di gare.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali; l'autorizzazione deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico

  La norma ha effetto diretto, impone una procedura di selezione imparziale e trasparente e vieta le proroghe o i rinnovi automatici delle concessioni demaniali; l'obbligo di disapplicazione grava anche sulle amministrazioni comunali.

• art. 49 TFUE

  In contrasto con la proroga automatica delle concessioni demaniali quando ricorre un interesse transfrontaliero certo

  Anche fuori dall'ambito applicativo della direttiva servizi, la libertà di stabilimento impone la gara quando la concessione presenta un interesse transfrontaliero certo.

• art. 56 TFUE

  In contrasto con la proroga automatica delle concessioni demaniali

  La proroga automatica è incompatibile con i principi unionali di libera prestazione dei servizi richiamati dal giudice.

• art. 01, comma 1, d.l. 400/1993, convertito in l. 494/1993

  Per attività turistico-ricreative devono intendersi le attività elencate alle lettere da a) ad f), tra cui stabilimenti balneari, ristorazione, noleggio di imbarcazioni, strutture ricettive, attività ricreative e sportive ed esercizi commerciali

  L'elenco delimita in modo tassativo o comunque non estensibile il perimetro delle concessioni turistico-ricreative; la concessione per servizi di biglietteria non vi rientra.

• art. 13, comma 1, l. 172/2003

  Le concessioni di cui al comma 1 dell'articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 si riferiscono alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative indicate nelle lettere da a) ad f)

  L'interpretazione autentica conferma la distinzione tra concessioni turistico-ricreative e concessioni per attività portuali e produttive.

• artt. 36 e 37 Codice della navigazione

  Richiamati come base per l'assegnazione delle aree demaniali mediante procedura a evidenza pubblica

  Le aree demaniali marittime devono essere assegnate secondo procedure competitive quando ricorrono i presupposti del diritto dell'Unione.

• art. 2 l. 241/1990

  Obbligo di conclusione del procedimento

  Non impone all'amministrazione di provvedere quando l'istanza è diretta sostanzialmente a ottenere il riesame di provvedimenti già adottati e impugnabili.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Azione avverso il silenzio-inadempimento

  L'azione è infondata in assenza di un obbligo attuale dell'amministrazione di provvedere sull'istanza.

• art. 60 c.p.a.

  Decisione in forma semplificata

  Il giudizio è stato definito in camera di consiglio con sentenza semplificata, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• Una concessione demaniale marittima destinata a servizi di biglietteria per il trasporto pubblico marittimo non rientra, per la sua natura portuale o produttiva, tra le concessioni per finalità turistico-ricreative cui si applica il regime speciale di proroga legale automatica.
• Le disposizioni nazionali che prevedono proroghe automatiche o generalizzate delle concessioni demaniali marittime devono essere disapplicate dal giudice e dall'amministrazione, comprese le amministrazioni comunali, quando risultano incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e, ricorrendone i presupposti, con gli artt. 49 e 56 TFUE.
• La proroga tecnica di una concessione demaniale è legittima soltanto se è funzionale alla conclusione di una procedura selettiva già indetta o almeno concretamente programmata e se è limitata al tempo strettamente necessario; non può essere utilizzata per mantenere il concessionario uscente in assenza di un effettivo avvio della gara.
• L'atto con cui l'amministrazione modifica il termine di scadenza di una concessione demaniale ha natura provvedimentale ed è autonomamente impugnabile, anche quando sia denominato attestazione ricognitiva o presa d'atto; i precedenti atti di indirizzo privi di immediata lesività non impongono la previa impugnazione.
• L'operatore economico che svolge attività nel medesimo porto, abbia manifestato concretamente l'interesse a ottenere una concessione analoga e chieda l'indizione della gara possiede una legittimazione e un interesse a ricorrere qualificati, perché l'annullamento della proroga gli attribuisce una chance concreta di partecipare alla procedura competitiva.
• L'azione avverso il silenzio è priva di fondamento quando l'istanza rivolta all'amministrazione mira sostanzialmente al riesame di provvedimenti già adottati, senza individuare un autonomo obbligo attuale di provvedere.

Come è indicizzato