Sentenza del 22/12/2023 n. 224 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

Si contestava che gli articoli impugnati (art. 43, commi 1 e 2, del d.l. n. 133/2014) consentivano di utilizzare le risorse del fondo di rotazione non solo come anticipazione di cassa per pagare passività pregresse, ma anche quale risorsa di copertura del disavanzo e per il pagamento di debiti fuori bilancio, senza adeguata sterilizzazione contabile. Inoltre si censurava la mancata previsione di un'esplicita iscrizione nel fondo anticipazione di liquidità dell'importo delle anticipazioni incassate e non restituite (al netto delle quote rimborsate), con conseguente artificioso miglioramento del risultato di amministrazione e violazione della regola secondo cui l'indebitamento è consentito solo per spese di investimento (golden rule).

La decisione

La Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale: a) dell'art. 43, comma 1, nella parte in cui non prevede che l'utilizzo delle risorse attribuibili sul fondo di rotazione per gli enti in procedura di riequilibrio deve avvenire solo a titolo di cassa; b) dell'art. 43, comma 2, nella parte in cui non prevede l'obbligo di iscrivere nel fondo anticipazione di liquidità una somma pari alle anticipazioni incassate e non restituite (non impegnabile e non pagabile) destinata a confluire nel risultato di amministrazione come quota accantonata. Ha invece dichiarato inammissibili le questioni proposte sull'art. 53, comma 4, del d.l. n. 104/2020 perché irrilevanti nel caso concreto. La Corte ha chiarito che le anticipazioni dal fondo di rotazione devono essere finalizzate esclusivamente al pagamento di debiti pregressi già iscritti e che le somme ottenute devono essere sterilizzate nel fondo anticipazione di liquidità per evitare un falso miglioramento del risultato di amministrazione. Per gli enti che hanno già utilizzato indebitamenti in modo non conforme, la pronuncia è immediatamente vincolante: i disavanzi devono essere ridefiniti e vanno adottate correzioni contabili appropriate (senza necessità di riapprovare tutti i bilanci antecedenti, ma ricalcolando il risultato di amministrazione secondo i canoni di legge).

Norme richiamate

• decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, art. 43 (convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164)

  Le parti della norma che permettevano l'utilizzo delle risorse del fondo di rotazione a titolo di copertura e che non imponevano la sterilizzazione nel fondo anticipazione di liquidità sono state ritenute incostituzionali: l'utilizzo deve avvenire solo a titolo di cassa e con iscrizione idonea nel fondo anticipazione di liquidità delle somme non restituite.

• decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104, art. 53, comma 4

  La questione sollevata su questa disposizione è stata dichiarata inammissibile per irrilevanza nel caso concreto; la Corte osserva che il comma richiama il principio contabile ma non modifica il thema decidendum limitato all'art. 43.

• decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 243-ter

  art. 243-ter (Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali)

  Rappresenta il riferimento normativo che disciplina il fondo di rotazione: le anticipazioni concesse ai Comuni in PRFP devono essere trattate come anticipazioni di liquidità e neutralizzate contabilmente, salvo diversa disposizione costituzionalmente conforme.

• decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, paragrafo 3.20-bis dell'Allegato 4/2 (principi contabili applicati)

  paragrafo 3.20-bis dell'Allegato 4/2

  Disciplina il trattamento contabile delle anticipazioni di liquidità (sterilizzazione nel fondo anticipazione di liquidità). Il richiamo serve a sottolineare che le anticipazioni non devono fungere da copertura del disavanzo.

• legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 17

  Richiamata come riferimento per la tecnica della neutralizzazione delle anticipazioni di liquidità (obbligo di sterilizzare l'anticipazione sul risultato di amministrazione).

• Costituzione della Repubblica Italiana

  art. 119, settimo comma; art. 81, terzo e sesto comma; art. 97, primo comma

  Art. 119 (golden rule): l'indebitamento è consentito solo per spese di investimento — è stata rilevata incompatibilità tra l'uso del fondo di rotazione a scopo di copertura e tale regola. Art. 81 e 97 richiamati per i principi di copertura della spesa e dell'equilibrio di bilancio.

Massime di principio

• Le anticipazioni di liquidità (inclusi gli importi erogati dal fondo di rotazione) devono essere utilizzate esclusivamente a titolo di cassa per pagare debiti pregressi certi, liquidi ed esigibili già iscritti in bilancio, e non possono costituire fonte di copertura del disavanzo o di nuova spesa corrente.
• Gli importi ottenuti a titolo di anticipazione devono essere sterilizzati contabilmente: è necessario iscrivere nel fondo anticipazione di liquidità una somma pari alle anticipazioni incassate e non restituite (al netto delle quote rimborsate), non impegnabile e non pagabile, destinata a confluire nel risultato di amministrazione come quota accantonata.
• L'utilizzo improprio del fondo di rotazione quale risorsa di copertura determina un artificioso miglioramento del risultato di amministrazione e può violare la regola costituzionale che limita l'indebitamento alle spese di investimento (golden rule).
• Se un ente ha già impiegato anticipazioni come copertura, occorre ridefinire il disavanzo e rettificare le poste contabili patologiche in modo coerente con la sentenza: non è sempre necessario riapprovare retrospettivamente tutti i bilanci, ma bisogna ricalcolare il risultato di amministrazione e adottare le necessarie correzioni.
• Nei piani di riequilibrio finanziario pluriennale (PRFP) non si può contare sul fondo di rotazione come risorsa liberamente spendibile: ogni accesso al fondo deve rispettare la finalità di anticipazione di cassa e la relativa neutralizzazione nel Fal.
• In fase di predisposizione del PRFP e di rendicontazione, gli organi di controllo devono verificare che le somme anticipate siano state correttamente contabilizzate e non abbiano determinato un miglioramento illegittimo degli equilibri di bilancio.
• Le norme e i principi contabili (es. paragrafo 3.20-bis dell'Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118/2011) devono essere applicati in modo da evitare che misure tecniche di flessibilità finanziaria divengano mezzi permanenti di copertura del disavanzo.