Sentenza n. 1647/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il Comune ha agito per l’accertamento dell’inadempimento della cooperativa rispetto alla convenzione edilizia stipulata per la cessione in proprietà di un lotto PEEP destinato alla costruzione di alloggi sociali per assegnatari appartenenti alle Forze Armate o alle Forze dell’Ordine, chiedendo il pagamento di euro 1.335.065,90. Ha dedotto, in particolare, l’assegnazione in proprietà degli alloggi anziché in godimento e a soggetti privi dei requisiti soggettivi, reddituali o territoriali; l’alienazione delle soffitte, che avrebbero dovuto restare in proprietà indivisa; la determinazione dei prezzi di cessione in misura non conforme al prezzo massimo calcolato dal Ministero; la rinuncia al contributo ministeriale e la conseguente perdita dei benefici dell’edilizia residenziale pubblica. La cooperativa ha eccepito il difetto di contraddittorio nei confronti degli assegnatari e di altra cooperativa, nonché l’incompetenza del TAR in favore del giudice ordinario sulla base della clausola convenzionale di foro; nel merito ha sostenuto di avere rinunciato al contributo ministeriale, ma di avere comunque realizzato un intervento di edilizia popolare applicando i prezzi massimi di cessione indicati nei rogiti.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione esclusiva, poiché la controversia riguarda la corretta esecuzione di una convenzione stipulata nell’ambito di un PEEP, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a. L’eccezione di incompetenza è stata dichiarata tardiva, essendo stata proposta solo nella memoria ex art. 73 c.p.a. dopo l’ordinanza cautelare non impugnata che aveva affermato la competenza del TAR; comunque, la clausola convenzionale sul foro di Viterbo non incideva sulla giurisdizione esclusiva amministrativa. È stata respinta anche l’eccezione relativa alla mancata notifica agli assegnatari e ad altra cooperativa: trattandosi di controversia concernente diritti soggettivi, trovava applicazione l’art. 102 c.p.c. e i soggetti indicati non erano litisconsorti necessari, non essendo parti della convenzione né necessari destinatari della domanda risarcitoria. Nel merito, il Collegio ha accertato l’inadempimento della cooperativa: l’assegnazione in proprietà anziché in godimento era avvenuta in violazione degli artt. 7 e 8 della convenzione, poiché non erano state rispettate le condizioni relative al costo determinato dal Ministero; inoltre, la rinuncia al finanziamento ministeriale riguardava un presupposto essenziale della convenzione, la cui efficacia era condizionata all’ottenimento delle agevolazioni. L’assegnazione delle soffitte in proprietà risultava altresì contraria alla convenzione e all’atto d’obbligo, consentendo al Comune di avvalersi degli specifici rimedi previsti da quest’ultimo. Tuttavia, la domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di prova del quantum. Il differenziale tra il costo dell’area PEEP e quello di un’area destinata all’edilizia privata non costituiva danno provato, poiché il Comune non aveva dimostrato che il corrispettivo pagato dalla cooperativa non avesse coperto i costi di acquisizione dell’area. Né il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione potevano essere computati nell’interesse positivo, poiché il Comune non li avrebbe comunque incamerati in caso di corretto adempimento della convenzione. Inoltre, la cooperativa aveva applicato agli assegnatari il prezzo massimo di cessione per circa sette anni, sicché l’intervento non poteva essere considerato senz’altro edilizia privata; le contestazioni sull’errata quantificazione del prezzo massimo non sostenevano la specifica domanda risarcitoria proposta, fondata invece sulla trasformazione dell’operazione in edilizia privata. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione integrale delle spese per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  la corretta esecuzione delle convenzioni sottoscritte dai soggetti attuatori del Piano

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative alla corretta esecuzione delle convenzioni urbanistiche e PEEP, anche quando la domanda riguarda diritti soggettivi e il risarcimento del danno.

• art. 15, comma 2, c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto tardiva l’eccezione di incompetenza proposta dopo l’ordinanza cautelare non impugnata che aveva affermato la competenza del giudice adito.

• art. 41 c.p.a.

  Non si applica alla controversia la disciplina della notificazione del ricorso ai controinteressati propria dell’impugnazione di provvedimenti amministrativi.

• art. 102 c.p.c.

  La controversia, concernendo diritti soggettivi, è soggetta alle regole sul litisconsorzio necessario; gli assegnatari e l’altra cooperativa non erano tuttavia litisconsorti necessari perché estranei alla convenzione e non indispensabili per la decisione.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito la fissazione sollecita dell’udienza di merito dopo la rinuncia all’istanza di sequestro conservativo.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria depositata ai sensi di tale disposizione non può essere utilizzata tardivamente per introdurre un’eccezione di incompetenza dopo la pronuncia cautelare non impugnata.

• art. 35, comma 12, l. 865/1971

  Il corrispettivo per la cessione dell’area PEEP è determinato considerando i costi globali di attuazione del piano, comprese le spese di acquisizione delle aree; il Comune avrebbe dovuto provare l’insufficienza del corrispettivo versato.

• art. 7 della convenzione edilizia del 19 marzo 2008

  La clausola, riferita anche alle pertinenze degli alloggi, è stata ritenuta violata dall’assegnazione delle soffitte in proprietà.

• art. 8 della convenzione edilizia del 19 marzo 2008

  Imponeva il rispetto delle condizioni convenzionali per l’assegnazione degli alloggi, compreso il costo determinato dal Ministero; la sua violazione è derivata dall’assegnazione in proprietà a condizioni diverse da quelle previste.

• art. 12 della convenzione edilizia del 19 marzo 2008

  l’intervento edilizio regolamentato dalla presente convenzione verrà realizzato dalla Cooperativa assegnataria del terreno avvalendosi delle agevolazioni di cui alla premessa, agevolazioni che le parti riconoscono di comune accordo determinanti e sostanziali ai fini di questo atto, la cui efficacia resta pertanto condizionata all’ottenimento delle agevolazioni medesime

  Le agevolazioni ministeriali costituivano un presupposto essenziale e condizionante dell’efficacia della convenzione; la rinuncia al finanziamento non faceva venir meno l’inadempimento.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria richiede la prova concreta del danno e del relativo ammontare; l’accertamento dell’inadempimento non comporta automaticamente la condanna al risarcimento.

• art. 16 della convenzione edilizia del 19 marzo 2008

  Foro competente per qualunque controversia inerente alla presente convenzione sarà quello di Viterbo

  La clausola convenzionale sul foro non deroga alla giurisdizione esclusiva amministrativa né consente di spostare la controversia al giudice ordinario.

Massime di principio

• Le controversie sulla corretta esecuzione delle convenzioni stipulate nell’ambito di programmi di edilizia residenziale pubblica e PEEP rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., anche quando la domanda concerne diritti soggettivi e chiede il risarcimento del danno.
• La clausola convenzionale che individua un foro territoriale non può derogare alla giurisdizione esclusiva amministrativa né trasferire al giudice ordinario una controversia rientrante nell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.
• Nelle controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall’esecuzione di una convenzione amministrativa, la mancata partecipazione degli assegnatari o di altri soggetti estranei alla convenzione non determina l’inammissibilità del ricorso se tali soggetti non sono litisconsorti necessari ai sensi dell’art. 102 c.p.c.
• Quando la domanda proposta è esclusivamente risarcitoria e non anche di risoluzione della convenzione, l’inadempimento non deve necessariamente presentare gravità tale da giustificare la risoluzione; esso rileva come presupposto e parametro della domanda risarcitoria, che richiede comunque la prova del danno e della sua quantificazione.
• Il risarcimento dell’interesse contrattuale positivo mira a collocare il contraente adempiente nella situazione in cui si sarebbe trovato se avesse ricevuto la prestazione dovuta, ma non può comprendere costi o entrate che si sarebbero verificati anche in caso di corretto adempimento né può essere liquidato sulla base di un mero differenziale ipotetico non provato.

Come è indicizzato