Sentenza n. 277/2026 - Firenze, Sezione 2
per l'annullamento Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1376 del 30 dicembre 2024, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – individuazione elenco di strutture idonee ed assegnazione tetti di spesa annui, nei limiti previsti dalla deliberazione della Giunta regionale 28 novembre 2022, n. 1339» e dei relativi allegati, tra cui la tabella di attribuzione del budget; - della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1019 del 16 ottobre 2024, recante «Avviso pubblico rivolto a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – Adozione» e dei relativi allegati, tra cui l’avviso pubblico, il fabbisogno sanitario, il disciplinare dell’avviso pubblico, il capitolato speciale, lo schema di domanda di adesione; - in parte qua, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 173 del 20 febbraio 2025, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i.– adozione schemi di accordo denominati “acquisto prestazioni sanitarie accreditate di ricovero ospedaliero» e dei relativi allegati, tra cui gli schemi di accordo contrattuale, laddove confermativi degli esiti della procedura di selezione e dei criteri di selezione ivi utilizzati; - ove occorrer possa, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1161 del 19 novembre 2024, recante «Avvisi pubblici 2025/2027 rivolti a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. – Nomina Commissioni di Valutazione» e dei relativi allegati; - ove occorrer possa, del verbale della Commissione di Valutazione prot n. 309764 del 20 dicembre 2024, recante «Verbali della Commissione di Valutazione per avviso pubblico rivolto a strutture private accreditate interessata alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero, di cui alla deliberazione del direttore generale n. 1019 del 16 ottobre 2024» e dei relativi allegati nonché di tutti gli ulteriori verbali delle operazioni di gara adottati dalla predetta Commissione di Valutazione, anche non noti; - ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della Regione Toscana n. 1339 del 28 novembre 2022, recante «Nuova determinazione dei tetti massimi per l'acquisto di prestazioni dalle strutture sanitarie private accreditate» e dei relativi allegati; - ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della Regione Toscana n. 1150 del 9 ottobre 2023, recante «DGRT n. 967 del 7 agosto 2023 “Recepimento disposizioni DM Ministero della Salute del 19dicembre 2022 - Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31/12/2022 - prime linee di indirizzo applicative alle strutture sanitarie, pubbliche e private”: revoca e nuovo recepimento» e dei relativi allegati; - ove occorrer possa, della nota della Regione Toscana prot. n. 634854 del 5 dicembre 2024, recante «Emendamento al DdL “Concorrenza 2023” e sospensione dei termini di accreditamento”»; - ove occorrer possa, della nota dell’Azienda USL Toscana Sud Est prot. n. 0308482 del 19 dicembre 2024 e del relativo parere legale endoprocedimentale dell’avv. Paolo Stolzi del 27 dicembre 2024; - ove occorrer possa, della nota della Regione Toscana prot. n. AOOGRT 0621180 del 28 novembre 2024 (prot. aziendale n° 0289198 del 28 novembre 2024); - ove occorrer possa, della delibera dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1274 del 29 novembre 2024; - ove occorrer possa, del decreto del Presidente della Giunta regionale della Regione Toscana n. 13 del 27 gennaio 2025; - ove occorrer possa, della delibera dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 94 del 30 gennaio 2025; - nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto; e per l’accertamento - della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ai sensi degli artt. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c) c.p.a. e, in ogni caso, per la declaratoria di inefficacia e/o nullità e, comunque, per la caducazione degli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 stipulati nelle more del presente giudizio, anche ai fini del subentro nell’erogazione dei servizi e dei budget. Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Rugani Hospital Srl il 23.4.2025: per l’annullamento in parte qua del provvedimento di aggiudicazione e dei verbali di attribuzione del punteggio nonché, per quanto occorrer possa, della nota trasmessa per email il 20 novembre 2024 con la quale l’Azienda USL Toscana Sud-Est, con riferimento al sub criterio «N. posti letto per recovery room», ha richiesto ad Assisi Project di specificare il numero di letti disponibili, di tutti gli atti presupposti, conseguenziali o comunque connessi, nonché per l’annullamento e/o la declaratoria di inefficacia in parte qua del contratto sottoscritto tra Assisi Project Spa e l’Azienda USL Toscana Sud-Est e l’affidamento del conseguente maggior budget alla Rugani Hospital Srl. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Assisi Project S.P.A. il 17\7\2025: per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità e, in ogni caso, per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, in forza del presente ricorso per motivi aggiunti 1) della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 541 del 4 giugno 2025, recante «deliberazione Giunta regionale 24 marzo 2025, n. 372 e deliberazione Giunta regionale 12 maggio 2025, n. 587 – piano 2025 per l’abbattimento delle liste di attesa per interventi chirurgici da attuare tramite il ricorso al privato accreditato-convenzionato - adozione» e del relativo allegato 1; 2) nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto; nonché per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità e, in ogni caso, per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, in forza del ricorso introduttivo, 3) della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1376 del 30 dicembre 2024, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – individuazione elenco di strutture idonee ed assegnazione tetti di spesa annui, nei limiti previsti dalla deliberazione giunta regionale 28 novembre 2022, n. 1339» e dei relativi allegati, tra cui la tabella di attribuzione del budget; 4) della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1019 del 16 ottobre 2024, recante «Avviso pubblico rivolto a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero – Adozione» e dei relativi allegati, tra cui l’avviso pubblico, il fabbisogno sanitario, il disciplinare dell’avviso pubblico, il capitolato speciale, lo schema di domanda di adesione; 5) in parte qua, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 173 del 20 febbraio 2025, recante «avviso pubblico a manifestare l’interesse rivolto a strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs 502/92 e s.m.i.– adozione schemi di accordo denominati “acquisto prestazioni sanitarie accreditate di ricovero ospedaliero» e dei relativi allegati, tra cui gli schemi di accordo contrattuale, laddove confermativi degli esiti della procedura di selezione e dei criteri di selezione ivi utilizzati; 6) ove occorrer possa, della deliberazione del direttore generale (DDG) dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1161 del 19 novembre 2024, recante «Avvisi pubblici 2025/2027 rivolti a Strutture private accreditate interessate alla sottoscrizione di Accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8 quinquies del D. Lgs. 502/92 e s.m.i. – Nomina Commissioni di Valutazione» e dei relativi allegati; 7) ove occorrer possa, del verbale della Commissione di Valutazione prot n. 309764 del 20 dicembre 2024, recante «Verbali della Commissione di Valutazione per avviso pubblico rivolto a strutture private accreditate interessata alla sottoscrizione di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/92 e s.m.i. per attività di ricovero, di cui alla deliberazione del direttore generale n. 1019 del 16 ottobre 2024» e dei relativi allegati nonché di tutti gli ulteriori verbali delle operazioni di gara adottati dalla predetta Commissione di Valutazione, anche non noti; 8) ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della Regione Toscana n. 1339 del 28 novembre 2022, recante «Nuova determinazione dei tetti massimi per l'acquisto di prestazioni dalle strutture sanitarie private accreditate» e dei relativi allegati; 9) ove occorrer possa, della delibera di Giunta regionale (DGR) della Regione Toscana n. 1150 del 9 ottobre 2023, recante «DGRT n. 967 del 7 agosto 2023 “Recepimento disposizioni DM Ministero della Salute del 19dicembre 2022 - Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31/12/2022 - prime linee di indirizzo applicative alle strutture sanitarie, pubbliche e private”: revoca e nuovo recepimento» e dei relativi allegati; 10) ove occorrer possa, della nota della Regione Toscana prot. n. 634854 del 5 dicembre 2024, recante «Emendamento al DdL “Concorrenza 2023” e sospensione dei termini di accreditamento”»; 11) ove occorrer possa, della nota dell’Azienda USL Toscana Sud Est prot. n. 0308482 del 19 dicembre 2024 e del relativo parere legale endoprocedimentale dell’avv. Paolo Stolzi del 27 dicembre 2024; 12) ove occorrer possa, della nota della Regione Toscana prot. n. AOOGRT 0621180 del 28 novembre 2024 (prot. aziendale n° 0289198 del 28 novembre 2024); 13) ove occorrer possa, della delibera dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 1274 del 29 novembre 2024; 14) ove occorrer possa, del decreto del Presidente della Giunta regionale della Regione Toscana n. 13 del 27 gennaio 2025; 15) ove occorrer possa, della delibera dell’Azienda USL Toscana Sud Est n. 94 del 30 gennaio 2025; 16) nonché di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto; e per l’accertamento della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio ai sensi degli artt. 31, comma 3 e 34, comma 1, lett. c) c.p.a. e, in ogni caso, per la declaratoria di inefficacia e/o nullità e, comunque, per la caducazione degli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 stipulati nelle more del presente giudizio, anche ai fini del subentro nell’erogazione dei servizi e dei budget;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeAtto impugnato: atti della procedura di selezione per la sottoscrizione di accordi contrattuali ex art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992 e per l’assegnazione dei tetti di spesa per attività di ricovero, nonché successiva rimodulazione del budget
Esito
Favorevole al resistente (azienda sanitaria)
Prevale l’amministrazione
La controversia
La ricorrente ha contestato la procedura selettiva e l’assegnazione del budget, deducendo: violazione dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992, del d.m. 19 dicembre 2022 e della disciplina regionale; irragionevolezza del criterio di territorialità, ritenuto idoneo a creare una rendita di posizione per l’unica struttura presente in una provincia; erronea ammissione e valutazione della capacità economico-finanziaria della controinteressata; illegittimità o irragionevolezza dei criteri qualitativi e quantitativi utilizzati; erronea attribuzione di numerosi punteggi, con riferimento a infezioni post-chirurgiche, tempi di attesa, gestione del rischio clinico, audit, liste d’attesa, apparecchiature, personale medico, posti letto per recovery room e dotazioni tecnologiche; violazione dell’art. 36 l. 193/2024, per mancata sospensione della procedura a seguito della sopravvenuta sospensione dell’efficacia dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992; incompetenza, carenza di potere, difetto di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e legittimo affidamento. Con motivi aggiunti sono stati impugnati anche gli atti di ridefinizione del budget per il piano di abbattimento delle liste d’attesa, contestando la riconversione di risorse destinate a pazienti extraregionali in favore di pazienti residenti, asseritamente disposta senza consenso e in violazione degli accordi contrattuali. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale subordinato, contestando alcuni punteggi attribuiti alla ricorrente e il soccorso istruttorio relativo ai posti letto della recovery room.
La decisione
Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti, ritenendoli infondati, e ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale per carenza di interesse, essendo stato proposto in via subordinata all’eventuale accoglimento del ricorso principale e non avendo carattere escludente. Quanto al criterio territoriale, il giudice ha riconosciuto l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella definizione dei criteri di selezione, sindacabile solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità o non intelligibilità. La territorialità e la prossimità sono state ritenute coerenti con la programmazione sanitaria e con l’esigenza di rendere effettivo il diritto alla salute mediante la vicinanza dei luoghi di cura; la libertà di scelta del paziente non è stata ritenuta incompatibile con l’articolazione territoriale dei budget. Quanto alla capacità economico-finanziaria della controinteressata, l’avviso non prevedeva una soglia minima di fatturato: era quindi legittima la verifica di compatibilità e congruità del fatturato rispetto ai fabbisogni, senza automatica esclusione per il fatto che il fatturato fosse inferiore al valore complessivo delle prestazioni proposte. I criteri qualitativi e quantitativi sono stati ritenuti coerenti con la disciplina regionale e idonei a misurare sicurezza, appropriatezza, qualità, tempestività e capacità organizzativa; l’impiego di indicatori quantitativi non è stato considerato incompatibile con la valutazione della qualità. Le singole censure sui punteggi sono state respinte perché fondate su dati successivi alla scadenza del bando, su interpretazioni non dimostrate della documentazione, su documenti non prodotti tempestivamente o su elementi nuovi introdotti in corso di valutazione. In particolare, il soccorso istruttorio non poteva consentire l’integrazione o modificazione postuma dell’offerta, in applicazione dei principi di autoresponsabilità e par condicio. La mera presenza fisica di apparecchiature non era sufficiente in assenza delle autorizzazioni e dell’accreditamento richiesti alla data di scadenza. Il quinto motivo è stato respinto applicando il principio tempus regit actum: l’art. 36 l. 193/2024, sospendendo in via generale l’efficacia della disciplina di settore, non disponeva espressamente l’estensione della sospensione alle procedure già bandite e non imponeva quindi l’arresto della procedura in corso. Quanto alla successiva rimodulazione del budget, il TAR ha ritenuto applicabile la clausola contrattuale che impone alla struttura di uniformarsi alle variazioni derivanti dalla programmazione aziendale, regionale e nazionale; inoltre, ha rilevato sia l’interlocuzione con le strutture sia la successiva disponibilità manifestata dalla ricorrente, nonché l’assenza di prova dello squilibrio contrattuale o del pregiudizio subito. Le spese sono state poste a carico della ricorrente in favore dell’Azienda USL, liquidate in euro 6.000, e della controinteressata, liquidate in euro 4.000; compensate nei confronti della Regione Toscana.
Norme richiamate
art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992
Costituisce il fondamento della procedura di selezione delle strutture private accreditate e della stipulazione degli accordi contrattuali per l’acquisto di prestazioni sanitarie; la procedura può prevedere criteri comparativi riferiti a qualità, sicurezza, appropriatezza e programmazione del fabbisogno.
d.m. 19 dicembre 2022
Disciplina, insieme alla normativa regionale attuativa, i criteri e le indicazioni per la selezione comparativa delle strutture sanitarie private accreditate.
DGR Toscana n. 1150/2023
I criteri dell’allegato B devono essere recepiti negli avvisi di selezione, ma il richiamo alla conformità alle indicazioni non esclude che le aziende sanitarie li specifichino e li adattino al contesto aziendale e ai fabbisogni territoriali.
art. 36 l. 193/2024
Al fine di procedere a una revisione complessiva della disciplina concernente l'accreditamento istituzionale e la stipulazione degli accordi contrattuali per l'erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie per conto e a carico del Servizio sanitario nazionale, l'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, nonché del decreto del Ministro della salute 19 dicembre 2022 ... è sospesa ... non oltre il 31 dicembre 2026.
La sospensione ha portata generale e non contiene una previsione espressa di applicazione alle procedure già bandite; pertanto non impone l’arresto delle procedure selettive in itinere.
art. 97 Cost.
I principi di imparzialità e buon andamento orientano la selezione e la valutazione, ma non impongono l’accoglimento di criteri diversi da quelli ragionevolmente individuati dall’amministrazione.
art. 32 Cost.
La prossimità territoriale delle strutture sanitarie costituisce una modalità di attuazione effettiva del diritto alla salute e può giustificare l’articolazione territoriale dei budget.
art. 31, comma 3, c.p.a.
La domanda di accertamento della fondatezza della pretesa non può condurre all’accoglimento quando gli atti impugnati risultano legittimi.
art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.
La richiesta di adozione delle misure conseguenti, compresa la caducazione o l’inefficacia degli accordi, presuppone l’accoglimento delle censure di illegittimità, nella specie insussistente.
Massime di principio
- Nelle procedure comparative per l’assegnazione di budget sanitari, la scelta dei criteri di valutazione e dei relativi punteggi appartiene alla discrezionalità dell’amministrazione ed è sindacabile solo in presenza di manifesta irragionevolezza, illogicità, abnormità, incoerenza con gli obiettivi programmati o radicale inidoneità dei criteri alla comparazione.
- Il criterio della territorialità e quello complementare della prossimità possono essere legittimamente utilizzati per distribuire budget sanitari tra strutture private accreditate, poiché perseguono l’obiettivo di garantire l’accesso effettivo e sicuro alle cure nel contesto territoriale di riferimento; la libertà di scelta del paziente non impedisce una programmazione territoriale delle risorse.
- La disciplina regionale che impone di conformare gli avvisi alle indicazioni sui criteri di sicurezza, appropriatezza e qualità non preclude all’azienda sanitaria di specificare tali criteri mediante indicatori quantitativi e misurabili, purché coerenti con i fabbisogni programmati e non manifestamente irragionevoli.
- In applicazione dei principi di tempus regit actum, certezza delle regole della procedura e tutela dell’affidamento, la normativa sopravvenuta non si applica di regola alle procedure selettive già bandite, salvo che contenga un’espressa previsione in tal senso o si riferisca specificamente alla procedura in corso.
- Il soccorso istruttorio e il soccorso procedimentale non possono introdurre elementi nuovi o modificare l’offerta dopo la scadenza del termine di presentazione; il concorrente sopporta le conseguenze dell’omessa o incompleta produzione documentale, a tutela della par condicio.
- Il risultato gestionale dell’attività amministrativa può costituire un indice per verificare ragionevolezza, logicità e congruità dell’azione, ma non determina da solo l’illegittimità degli atti: occorre dimostrare una assoluta e manifesta irragionevolezza rispetto agli obiettivi programmati.
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