Sentenza n. 13774/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, deducendo l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina e, in particolare, la violazione dell'affidamento, della libertà d'impresa, della proprietà, della concorrenza, dell'equilibrio economico dei contratti pubblici e dell'art. 53 Cost. Ha inoltre dedotto vizi propri degli atti impugnati, quali retroattività della fissazione dei tetti di spesa, violazione delle scansioni temporali previste dalla legge, genericità delle linee guida ministeriali, mancata distinzione tra dispositivi medici e servizi connessi, violazione del contraddittorio procedimentale, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dei principi contabili e fiscali e erroneità dei dati di fatturato utilizzati dalla Regione, anche per l'inclusione di software ospedaliero e servizi non assoggettabili al payback. Ha chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e ha prospettato questioni di costituzionalità relative alla disciplina sopravvenuta di definizione agevolata dell'obbligazione.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso quanto agli atti ministeriali e agli ulteriori atti statali presupposti. Ha ritenuto che il meccanismo di payback, già previsto nei suoi elementi essenziali dal 2015, non violi i principi di affidamento, irretroattività, libertà d'impresa, proprietà, concorrenza o capacità contributiva. Il fatturato costituisce un indice non arbitrario né irragionevole della dimensione economica dell'impresa e il payback ha natura di contributo solidaristico, non tributaria né di prelievo sul reddito. Il meccanismo opera inoltre ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica il contenuto o l'equilibrio dei singoli contratti di appalto, sicché non trova applicazione l'art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia è stato negato perché le questioni erano già state scrutin ate dalla Corte costituzionale e non emergeva un contrasto con il diritto dell'Unione. Le censure di genericità delle linee guida sono state ritenute infondate, anche perché la nozione di dispositivo medico e la distinzione contabile tra beni e servizi risultano sufficientemente determinate. Le garanzie partecipative della legge n. 241/1990 non si applicano agli atti ministeriali aventi natura amministrativa generale. Quanto al decreto regionale, il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione: l'attività regionale di verifica, calcolo e imputazione del fatturato è vincolata, meramente tecnico-contabile e priva di potere autoritativo. Le contestazioni relative all'esattezza dei dati contabili, alla correttezza del fatturato, all'inclusione di voci non assoggettabili e all'ammontare dell'obbligazione riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti a quest'ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le questioni relative alla riduzione dell'obbligazione al 25 per cento prevista dalla disciplina sopravvenuta riguardano anch'esse il quantum debeatur e non sono state esaminate nel merito dal giudice amministrativo. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma individua il tetto di spesa, le percentuali di ripiano a carico delle aziende e il criterio di riparto basato sull'incidenza del fatturato; il comma 9-bis attribuisce alle regioni la definizione degli elenchi e l'imposizione del pagamento sulla base di dati e criteri già determinati.

• art. 53 Cost.

  Il parametro del fatturato può costituire un indice rivelatore di ricchezza non arbitrario né irragionevole; il payback non è un prelievo sul reddito e non impone di considerare i costi sostenuti dall'impresa.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo del payback è stato ritenuto compatibile con la libertà di iniziativa economica privata in quanto misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 23 Cost.

  Il payback costituisce un contributo solidaristico imposto dalla legge; la disciplina contiene gli elementi essenziali relativi ai soggetti obbligati, all'oggetto e ai criteri di determinazione.

• art. 72 direttiva 2014/24/UE

  La disposizione non è pertinente perché il payback non modifica i contratti di appalto né il loro sinallagma, ma incide esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La libertà d'impresa e il diritto di proprietà non impediscono l'imposizione di un contributo solidaristico proporzionato destinato al contenimento della spesa sanitaria.

• art. 13 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative del Capo III non si applicano agli atti amministrativi generali, quali i decreti ministeriali impugnati.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 48 c.p.a.

  Il giudizio è stato instaurato a seguito della trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario, dopo l'opposizione delle amministrazioni intimate.

• art. 7, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali»

  Le questioni sulla portata, sull'operatività e sull'estinzione dell'obbligazione ridotta attengono al quantum debeatur e rientrano nella giurisdizione ordinaria; la disposizione sopravvenuta esprime una definizione agevolata e non dimostra l'illegittimità originaria del payback.

• Regolamento (UE) 2017/745, art. 2, n. 1

  La nozione di dispositivo medico è sufficientemente definita e consente di distinguere l'oggetto del payback dai servizi connessi.

• art. 2423-bis c.c.

  Le contestazioni sui principi contabili non incidono sulla legittimità della disciplina primaria del payback, che non ha natura tributaria.

• art. 109, comma 4, TUIR

  La disciplina fiscale sulla deducibilità dei componenti negativi non rende illegittimo il meccanismo di payback.

• art. 26 d.P.R. 633/1972

  Il computo al lordo dell'IVA è conforme all'art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, poiché l'IVA rappresenta un costo effettivo per il SSN quale consumatore finale.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di libertà d'impresa, proprietà, affidamento e irretroattività quando l'obbligo di ripiano, le percentuali e il criterio di calcolo basato sul fatturato erano già previsti dalla legge prima delle procedure di gara, anche se la concreta attuazione è intervenuta successivamente.
• Il fatturato può essere utilizzato dal legislatore quale parametro per ripartire un contributo solidaristico destinato al ripiano della spesa sanitaria, senza necessità di parametrarlo all'utile o di dedurre i costi sostenuti dall'impresa, purché la scelta non sia arbitraria o irragionevole.
• Il payback sui dispositivi medici non modifica il contenuto, il prezzo o l'equilibrio sinallagmatico dei singoli contratti pubblici, ma opera esternamente sulla posizione patrimoniale complessiva dei fornitori; pertanto non costituisce una modifica contrattuale rilevante ai sensi dell'art. 72 della direttiva 2014/24/UE.
• Quando la regione si limita, sulla base di criteri e dati già determinati dallo Stato, a verificare contabilmente il fatturato, compilare l'elenco delle imprese e calcolare la quota individuale di ripiano, l'attività è vincolata, tecnico-contabile e priva di potere autoritativo.
• Le controversie relative alla correttezza dei dati contabili, all'inclusione di determinate voci nel fatturato, all'esattezza del calcolo e all'estinzione o riduzione dell'obbligazione di payback riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e spettano al giudice ordinario, anche quando l'obbligazione sia formalizzata in un atto denominato provvedimento regionale.

Come è indicizzato