Circolare n. 35 del 30/05/2007

Sanzioni amministrative per l'utilizzo di lavoratori irregolari ex art. 36-bis DL 223/2006

La circolare fornisce chiarimenti sulla disciplina delle sanzioni applicabili all'impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, a seguito delle modifiche introdotte dall'art. 36-bis del DL 223/2006, convertito dalla legge 248/2006. Il documento si concentra sulla decorrenza della nuova normativa, sui criteri di quantificazione della sanzione, sul riparto di competenze tra Agenzia delle entrate e Direzioni provinciali del lavoro, nonché sugli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 144/2005 sul contenzioso pendente.

Ambito normativo e decorrenza

La circolare ricostruisce il quadro normativo partendo dall'art. 3 del DL 12/2002, come modificato dall'art. 36-bis del DL 223/2006. Le modifiche hanno sostituito i commi 3 e 5 dell'art. 3, lasciando invariato il comma 4, che attribuisce la constatazione della violazione agli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro.

In mancanza di una disciplina transitoria, la circolare conferma che la nuova disciplina si applica dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del DL 223/2006, cioè dal 12 agosto 2006. Tale data costituisce il discrimine per distinguere le violazioni soggette alla vecchia o alla nuova disciplina, sia sul piano sanzionatorio sia su quello procedimentale e giurisdizionale.

Criteri di determinazione della sanzione

Il nuovo comma 3 dell'art. 3 del DL 12/2002 prevede che l'impiego di lavoratori irregolari sia punito con:

• sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore;
• maggiorazione di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo;
• importo minimo delle sanzioni civili connesse all'omesso versamento di contributi e premi non inferiore a euro 3.000 per ciascun lavoratore, a prescindere dalla durata della prestazione accertata.

La circolare evidenzia che il nuovo criterio non è più ancorato al costo del lavoro calcolato dal primo gennaio fino alla data di constatazione della violazione, ma a un importo forfettario modulato per lavoratore e per giornata di lavoro effettivo. Viene inoltre richiamato il collegamento con la sentenza della Corte costituzionale n. 144/2005, che aveva censurato il previgente sistema nella parte in cui non consentiva di provare che il rapporto irregolare fosse iniziato dopo il primo gennaio dell'anno di accertamento.

Organo competente all'irrogazione e alla constatazione

La principale novità organizzativa è il trasferimento della competenza all'irrogazione della sanzione alla Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente, tramite ordinanza-ingiunzione ai sensi della legge n. 689/1981. La circolare precisa che nei confronti della sanzione non è ammessa la diffida di cui all'art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004.

Resta invece fermo che la constatazione della violazione continua a spettare agli organi preposti ai controlli fiscali, contributivi e del lavoro, senza attribuzione esclusiva alla Direzione provinciale del lavoro. In base al combinato disposto del comma 4 e del nuovo comma 5 dell'art. 3 del DL 12/2002, dal 12 agosto 2006 la Direzione provinciale del lavoro è chiamata a gestire la fase di contestazione e irrogazione della sanzione, ma non quella di constatazione del fatto in senso stretto.

Per le violazioni già constatate prima del 12 agosto 2006 ma non ancora irrogate, la competenza a provvedere passa comunque alla Direzione provinciale del lavoro, indipendentemente dalla provenienza o dalla data del verbale di constatazione. La circolare richiama in proposito il parere dell'Avvocatura generale dello Stato dell'8 marzo 2007.

Contestazione e notificazione della violazione

Poiché per le sanzioni non ancora irrogate al 12 agosto 2006 si applica la legge n. 689/1981, la circolare richiama le regole generali sulla contestazione e sulla notificazione. La violazione, quando possibile, deve essere contestata immediatamente al trasgressore e all'obbligato in solido; in caso contrario, gli estremi della violazione devono essere notificati entro 90 giorni ai residenti in Italia e entro 360 giorni ai residenti all'estero.

Il termine per la contestazione non decorre dalla mera notizia del fatto materiale, ma dalla conclusione del procedimento di accertamento, ossia quando l'amministrazione dispone di tutti gli elementi necessari per redigere il rapporto e contestare la violazione. La circolare richiama la giurisprudenza di legittimità per chiarire che il dies a quo coincide con il momento in cui l'ente competente ha piena conoscenza dell'illecito e ha a disposizione gli esiti delle verifiche e delle eventuali ulteriori indagini ritenute utili.

Adempimenti operativi degli Uffici

Gli Uffici dell'Agenzia delle entrate devono trasmettere gli esiti delle constatazioni alle Direzioni provinciali del lavoro competenti, secondo le istruzioni già impartite dalla Direzione centrale accertamento. La circolare richiama le note del 17 ottobre 2006, del 14 dicembre 2006 e del 16 aprile 2007, che avevano già definito modalità operative e coordinamento istituzionale.

Per le constatazioni effettuate dal 12 agosto 2006 in avanti, gli Uffici devono garantire completezza degli elementi necessari alla determinazione della sanzione da parte della Direzione provinciale del lavoro, evitando ritardi nella trasmissione degli atti. Le Direzioni regionali sono invitate a promuovere un efficace raccordo con le strutture del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche mediante l'istituzione di tavoli di coordinamento regionali.

Per le violazioni constatate prima del 12 agosto 2006, per le quali il procedimento non sia stato definito entro l'11 agosto 2006, la circolare sollecita il tempestivo trasferimento dei verbali alle Direzioni provinciali del lavoro, includendo anche gli atti provenienti dalla Guardia di finanza e dagli altri organi di controllo.

Riscossione delle sanzioni irrogate prima del 12 agosto 2006

La circolare affronta il tema della riscossione coattiva delle sanzioni già irrogate dagli Uffici dell'Agenzia prima del 12 agosto 2006. La riscossione avviene mediante ruolo, ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. n. 46/1999.

La competenza alla formazione del ruolo resta in capo agli Uffici dell'Agenzia, poiché la fase di irrogazione e quella di riscossione sono considerate fasi di un medesimo procedimento. La circolare richiama l'art. 24 del D.Lgs. n. 472/1997 e l'orientamento delle Sezioni unite della Cassazione, che aveva riconosciuto la giurisdizione delle commissioni tributarie per le sanzioni irrogate secondo la normativa previgente.

La conseguenza operativa è che, per le sanzioni irrogate prima del 12 agosto 2006, gli Uffici dell'Agenzia delle entrate restano competenti a curare anche l'iscrizione a ruolo dopo le modifiche introdotte dalla legge di conversione.

Giurisdizione sulle controversie

La nuova disciplina comporta che le sanzioni irrogate dalla Direzione provinciale del lavoro siano contestabili con opposizione all'ordinanza-ingiunzione ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689/1981, davanti al giudice ordinario competente secondo l'art. 22-bis della medesima legge.

Per contro, le controversie relative alle sanzioni irrogate dagli Uffici dell'Agenzia delle entrate prima del 12 agosto 2006 restano affidate alla giurisdizione delle commissioni tributarie. La circolare precisa che tale giurisdizione comprende anche l'impugnazione, per vizi propri, delle cartelle di pagamento emesse in relazione a quelle sanzioni, in quanto riferite a sanzioni riconducibili all'oggetto della giurisdizione tributaria di cui all'art. 2 del D.Lgs. n. 546/1992.

Effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 144/2005 e gestione del contenzioso

La circolare dedica un'ampia parte agli effetti della sentenza n. 144/2005 della Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittimo il previgente art. 3, comma 3, del DL 12/2002 nella parte in cui non consentiva di provare che il rapporto di lavoro irregolare fosse iniziato dopo il primo gennaio dell'anno di constatazione. La Corte aveva ritenuto che il sistema presuntivo violasse il diritto di difesa e determinasse un'irragionevole equiparazione tra situazioni diverse.

La circolare ricorda che le sentenze di accoglimento della Corte producono effetti ex tunc, salvo il limite dei rapporti esauriti, ossia quelli definiti con giudicato o ormai coperti da prescrizione o decadenza. Nei giudizi ancora pendenti, tuttavia, l'effetto della declaratoria va coordinato con le regole processuali e con il principio dispositivo del processo tributario.

Gli Uffici devono quindi procedere a una ricognizione sistematica delle controversie pendenti per verificare se il contribuente abbia tempestivamente dedotto circostanze di fatto idonee a dimostrare l'effettivo periodo di utilizzo dei lavoratori irregolari. La deduzione secondo cui il rapporto sarebbe iniziato dopo il 1 gennaio dell'anno di constatazione deve essere contenuta nel ricorso introduttivo di primo grado e non può essere introdotta con memoria successiva né prospettata come domanda nuova in appello.

La circolare sottolinea inoltre che, in presenza di specifiche eccezioni, occorre verificare l'effettivo assolvimento dell'onere della prova da parte del contribuente. Le mere dichiarazioni di parte non sono sufficienti se non supportate da elementi oggettivi. Solo nei casi in cui ricorrano i presupposti, gli Uffici potranno rideterminare la sanzione in applicazione della sentenza della Corte costituzionale.

Vigilanza finale

Le Direzioni regionali sono chiamate a vigilare sulla corretta applicazione delle istruzioni impartite, in modo da assicurare uniformità operativa nella gestione dei procedimenti sanzionatori e del contenzioso relativo all'utilizzo di lavoratori irregolari.