Cassazione Civile, Ordinanza n. 04757/2024 del 22/02/2024

Esito

La controversia

La struttura sanitaria privata accreditata aveva erogato prestazioni di day hospital riabilitativo nel mese di dicembre 2009 in eccedenza rispetto ai tetti di spesa programmati per quell’anno e aveva chiesto di essere compensata dalla Regione e dall’ASL, invocando in via principale la remunerazione contrattuale e, in subordine, l’indebito arricchimento. La Corte d’appello aveva respinto la domanda ritenendo che i provvedimenti commissariali di determinazione dei tetti di spesa fossero definitivi e non disapplicabili dal giudice ordinario, e che comunque l’azione ex art. 2041 c.c. fosse esclusa perché la prestazione eccedente era stata resa in presenza di un limite di spesa imposto ope legis. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto: 1) violazione delle norme sul sindacato incidentale e sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che il tetto di spesa non costituirebbe elemento costitutivo della domanda ma mera eccezione e che il giudice ordinario avrebbe dovuto disapplicare i provvedimenti limitativi; 2) violazione della disciplina sulle prestazioni sanitarie e dell’art. 1418 c.c., assumendo che i tetti di spesa sarebbero stati illegittimamente fissati e che comunque doveva essere garantita una giusta remunerazione anche per le prestazioni eccedenti; 3) violazione dell’art. 2697 c.c., lamentando che l’onere di provare la legittimità dei tetti di spesa e dei poteri esercitati sarebbe stato erroneamente posto a carico della ricorrente; 4) violazione dell’art. 2041 c.c. e dell’art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992, sostenendo che l’assenza di un valido contratto e l’obbligo del servizio sanitario di garantire le prestazioni rendevano applicabile l’azione di arricchimento senza causa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha affermato che la disciplina della programmazione sanitaria attribuisce alle Regioni ampia discrezionalità nella fissazione dei limiti massimi di spesa e che, in presenza di prestazioni erogate oltre il tetto programmato, non sussiste un diritto alla remunerazione, qualunque titolo si invochi. Ha ritenuto infondati i motivi relativi alla disapplicazione dei provvedimenti amministrativi, osservando che la contestazione investiva scelte discrezionali della P.A. non sindacabili dal giudice ordinario; ha escluso che la questione dell’onere della prova potesse mutare l’esito, essendo pacifico lo sforamento del tetto di spesa; e ha dichiarato inammissibile il motivo sull’indebito arricchimento, richiamando il principio per cui l’arricchimento derivante da prestazioni "extra budget" verso la P.A. è caratterizzato da un consenso contrario implicito dell’ente, con conseguente inapplicabilità dell’art. 2041 c.c. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, con distrazione in favore di ciascuna delle parti resistenti, e sono stati dichiarati i presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 4 l. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E

  richiamato come base del sindacato del giudice ordinario e della disapplicazione degli atti amministrativi, ma ritenuto non utile a fondare la pretesa della struttura

• art. 5 l. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E

  richiamato per la disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte esclude che i provvedimenti di fissazione dei tetti siano disapplicabili dal giudice ordinario

• art. 100 c.p.c.

  invocato nel primo motivo, senza incidenza sull’esito, nel contesto dell’azione proposta

• art. 24 Cost.

  invocato nel primo motivo a sostegno del diritto di azione e di difesa

• art. 3 d.m. 15 aprile 1994

  richiamato nel secondo motivo in relazione alla disciplina tariffaria sanitaria

• art. 4 d.m. 15 aprile 1994

  richiamato nel secondo motivo in relazione alla disciplina tariffaria sanitaria

• art. 2 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  richiamato nel secondo motivo quale norma di contesto della disciplina del SSN

• art. 5 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  richiamato nel secondo motivo quale norma di contesto della disciplina del SSN

• art. 8-quinquies d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502

  considerato norma cardine: prevede che, in caso di incremento dei valori unitari tariffari regionali, il volume massimo di prestazioni remunerate si ridetermina per mantenere i limiti di spesa, salvo nuovi accordi integrativi e nel rispetto dell’equilibrio economico-finanziario programmato

• art. 1418 c.c.

  invocato per sostenere la nullità/inefficacia dei limiti di spesa e la pretesa remunerazione delle prestazioni eccedenti; la Corte non accoglie la censura

• art. 132, comma 1, n. 4, c.p.c.

  richiamato nel secondo motivo con riferimento alla motivazione della sentenza impugnata

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato nel secondo motivo con riferimento alla motivazione della sentenza impugnata

• art. 2697 c.c.

  invocato per contestare la ripartizione dell’onere probatorio sulla legittimità dei tetti di spesa; la Corte ritiene irrilevante la doglianza perché lo sforamento era pacifico

• art. 2041 c.c.

  ritenuto inapplicabile: l’arricchimento della P.A. per prestazioni extra budget è imposto e non integra i presupposti dell’azione di arricchimento senza causa

• art. 360-bis, n. 1, c.p.c.

  base della declaratoria di inammissibilità del quarto motivo, perché la censura si poneva in contrasto con un principio già consolidato di legittimità

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  richiamato per la dichiarazione dei presupposti del raddoppio del contributo unificato

Massime di principio

• In materia di prestazioni sanitarie rese da strutture private accreditate, la fissazione del tetto massimo di spesa rientra nella discrezionalità programmatoria della Regione e serve a bilanciare il diritto alla salute con i vincoli di finanza pubblica.
• Lo sforamento del tetto di spesa programmato non genera, di regola, un diritto alla remunerazione delle prestazioni eccedenti, anche se la prestazione sia stata effettivamente resa e sia utile al servizio sanitario.
• I provvedimenti amministrativi che determinano i tetti di spesa, quando espressione di discrezionalità programmatoria e non di carenza assoluta di potere, non possono essere rimossi dal giudice ordinario mediante disapplicazione al fine di fondare un diritto al compenso.
• L’azione di arricchimento senza causa non è esperibile per ottenere il pagamento di prestazioni sanitarie extra budget rese a favore della pubblica amministrazione, quando l’arricchimento sia conseguenza di un limite di spesa imposto e quindi caratterizzato da una contrarietà implicita dell’ente alla maggiore spesa.
• Quando la controversia ruota attorno allo sforamento di tetti di spesa già fissati e non contestati nei canali propri, la doglianza sull’onere della prova non è idonea a sovvertire l’esito della lite se il fatto costitutivo dello sforamento è pacifico.

Come è indicizzato