Sentenza n. 4281/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La titolare di una rivendita speciale presso una stazione ferroviaria aveva comunicato all'Agenzia delle dogane e dei monopoli l'intenzione di installare un distributore automatico di generi di monopolio in un'area posta a un piano diverso e rialzato rispetto a quello della rivendita, collegata mediante un passaggio pedonale a scivolo e separata da un cancello chiuso nelle ore notturne. L'amministrazione aveva negato l'installazione ritenendo insussistente il requisito delle "immediate adiacenze" previsto dall'art. 20, comma 1, n. 1, l. n. 556/1977, anche alla luce della circolare del 1995, che individuava tale requisito nello spazio lungo il muro sul lato della rivendita entro dieci metri dalla mezzeria dell'ingresso. L'interessata aveva dedotto, in primo grado e poi in appello, la violazione e falsa applicazione dell'art. 20 l. n. 556/1977, sostenendo che le circolari del 1992 e del 2004 consentissero, previa valutazione amministrativa, l'installazione anche a distanza superiore; l'illegittimità delle limitazioni introdotte dalle circolari; travisamento dei fatti e dei presupposti; difetto di istruttoria e di motivazione; irragionevolezza, disparità di trattamento e sviamento. L'appellante contestava inoltre la qualificazione del potere amministrativo come vincolato e sosteneva che la ratio della disciplina fosse assicurare una distribuzione capillare dei prodotti, non il controllo diretto del rivenditore sul distributore. Quanto alla seconda ipotesi dell'art. 20, comma 1, n. 2, l'appellante prospettava l'assimilabilità della fattispecie a quella dei distributori collocati all'interno di pubblici esercizi nella zona di influenza commerciale della rivendita.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR Lazio. Ha ritenuto che l'art. 20, comma 1, n. 1, l. n. 556/1977 preveda cumulativamente che il distributore sia collocato all'esterno della rivendita e nelle sue immediate adiacenze. L'espressione "immediate adiacenze", secondo il criterio letterale e la ratio della disciplina, richiede una vicinanza estremamente stretta e una contiguità fisica, senza interposizioni o discontinuità rilevanti. Nel caso concreto, il diverso piano, il passaggio a scivolo e il cancello costituivano elementi sufficienti a escludere la diretta e immediata contiguità, anche senza applicare la più puntuale definizione delle circolari. Le circolari amministrative non possono derogare ai limiti stabiliti dalla legge né introdurre una terza ipotesi di installazione autorizzabile al di fuori dei casi previsti dall'art. 20. La più recente circolare del 2007, inoltre, non contemplava la possibilità di autorizzare distributori posti oltre dieci metri e fuori dall'ipotesi relativa ai pubblici esercizi. La natura vincolata della verifica dei presupposti legali rendeva irrilevanti le censure di difetto di istruttoria e motivazione concernenti le peculiarità dei luoghi e le esigenze dell'utenza. Il distributore non rientrava neppure nella seconda ipotesi dell'art. 20, comma 1, n. 2, poiché non era collocato all'interno di un pubblico esercizio in alternativa al rilascio di un patentino, ma all'esterno e come accessorio di una rivendita speciale. Il Collegio ha inoltre rilevato che la collocazione prospettata avrebbe reso il distributore accessibile dalla pubblica via, in contrasto con la disciplina delle rivendite speciali richiamata dall'art. 4, comma 2, d.m. n. 38/2013. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori, in favore delle amministrazioni resistenti in solido.

Norme richiamate

• art. 20, comma 1, nn. 1 e 2, l. n. 556/1977

  "oltre che da parte dell'Amministrazione autonoma dei monopoli, solo dai rivenditori di generi di monopolio: 1) all'esterno delle rivendite e nelle loro immediate adiacenze; 2) su conforme autorizzazione dell'ispettorato compartimentale, all'interno di pubblici esercizi siti nella zona di influenza commerciale della rivendita, in alternativa al rilascio di un patentino"

  La norma individua due ipotesi tassative e alternative di installazione: distributore esterno e nelle immediate adiacenze della rivendita, oppure distributore all'interno di un pubblico esercizio nella zona di influenza commerciale, in alternativa al patentino. Per la prima ipotesi, le condizioni dell'esternità e delle immediate adiacenze sono cumulative.

• art. 4, comma 2, d.m. n. 38/2013

  La collocazione prospettata, rendendo il distributore accessibile dalla pubblica via, risulta incompatibile con la disciplina delle rivendite speciali richiamata dal giudice.

Massime di principio

• L'installazione di un distributore automatico di generi di monopolio ai sensi dell'art. 20, comma 1, n. 1, l. n. 556/1977 è ammessa soltanto quando il distributore si trovi all'esterno della rivendita e nelle sue immediate adiacenze; le due condizioni sono cumulative.
• La nozione di "immediate adiacenze" richiede una vicinanza estremamente stretta e una contiguità fisica con la rivendita, incompatibile con discontinuità derivanti da un diverso piano, passaggi separati da scivoli o cancelli e altre interposizioni fisiche rilevanti.
• Le circolari amministrative hanno funzione interpretativa e organizzativa, ma non possono derogare alla disciplina legislativa né ampliare le ipotesi tassative di installazione previste dall'art. 20 l. n. 556/1977 mediante l'introduzione di una generale possibilità autorizzatoria per distributori non collocati nelle immediate adiacenze.
• La verifica dell'esistenza dei presupposti legali per l'installazione del distributore è vincolata; una volta accertata l'assenza dei requisiti, non assumono rilievo decisivo le esigenze dell'utenza o le peculiarità dei luoghi, né sono configurabili vizi di difetto di istruttoria o motivazione per il mancato loro autonomo apprezzamento.
• L'ipotesi prevista dall'art. 20, comma 1, n. 2, l. n. 556/1977 riguarda il distributore collocato all'interno di un pubblico esercizio sito nella zona di influenza commerciale della rivendita, in alternativa al patentino, e non si estende al distributore accessorio collocato all'esterno di una rivendita speciale.

Come è indicizzato