Sentenza n. 5772/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale di condono edilizio presentato nel 2004 ai sensi del terzo condono. In primo grado avevano dedotto la violazione della disciplina del condono edilizio e dell'art. 33 della legge n. 47/1985, sostenendo che le opere fossero interventi di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria riconducibili alle cosiddette opere minori; difetto di motivazione e di istruttoria quanto all'inedificabilità assoluta derivante dai vincoli; violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 per mancata considerazione delle osservazioni presentate; violazione della disciplina paesaggistica; travisamento dei fatti, poiché le opere sarebbero state interne alla superficie assentita e prive di impatto paesaggistico; nonché mancata ostensione del parere regionale richiamato nel provvedimento. In appello hanno dedotto l'omessa decisione del TAR sull'istanza istruttoria, l'erronea qualificazione unitaria delle opere come abuso di tipologia 1, l'erronea applicazione dei vincoli sopravvenuti e della legge regionale n. 12/2004, come modificata nel 2024, e l'erroneità della condanna alle spese di primo grado.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello. Ha escluso che la mancata ammissione di un'attività istruttoria determini la nullità della sentenza o imponga la rimessione al primo giudice ai sensi dell'art. 105 c.p.a., rilevando che la causa era matura e che la documentazione consentiva di qualificare gli interventi. Ha ritenuto inammissibile, perché nuovo, il motivo con cui gli appellanti contestavano la valutazione separata delle singole opere e, comunque, lo ha giudicato infondato: l'intervento principale consisteva in un ampliamento dell'abitazione, con aumento della superficie utile, riconducibile alla tipologia 1 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003; le dependance, le tettoie, il locale spogliatoio, la piscina, il locale autoclave, il pergolato, la rete ombreggiante e le pedane erano strutturalmente e funzionalmente connessi al manufatto principale e non potevano essere valutati autonomamente. Ha ritenuto sufficiente la motivazione del diniego, che richiamava la normativa applicabile, i vincoli insistenti sull'area e la non conformità urbanistica delle opere. La modifica del 2024 alla legge regionale n. 12/2004 è stata dichiarata inammissibile perché dedotta tardivamente e con memoria non notificata, nonché infondata in applicazione del principio tempus regit actum: il diniego doveva essere valutato secondo la normativa vigente al momento della sua adozione, nel 2017, e la disciplina sopravvenuta non aveva efficacia retroattiva sui provvedimenti già adottati. La richiesta di acquisizione del parere regionale non era necessaria, trattandosi di diniego plurimotivato e risultando comunque ostativa la presenza dei vincoli secondo la normativa applicabile. La censura sulle spese di primo grado è stata dichiarata infondata e improcedibile, poiché la sentenza era stata già corretta disponendo che nulla fosse dovuto per quel grado. Gli appellanti sono stati condannati in solido alle spese del grado d'appello, liquidate in 4.000 euro oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La mancata ammissione di un'attività istruttoria non determina di per sé la nullità della sentenza né impone la rimessione della causa al giudice di primo grado.

• art. 32 d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  La disciplina del terzo condono è stata applicata qualificando l'intervento principale come ampliamento riconducibile alla tipologia 1 dell'allegato 1 e non come mera opera minore.

• Allegato 1 al d.l. n. 269/2003

  Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici

  La tipologia 1 comprende l'ampliamento dell'abitazione con aumento della superficie utile e opere non conformi agli strumenti urbanistici.

• art. 33 l. n. 47/1985

  È richiamato dagli appellanti quale disciplina della condonabilità delle opere in presenza di vincoli, ma il giudice ha ritenuto ostativa la disciplina regionale applicabile.

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  Non sono suscettibili di sanatoria le opere di cui all'articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli ... a tutela dei parchi e delle aree naturali protette

  Alla data del diniego la disposizione rendeva non sanabili le opere non conformi agli strumenti urbanistici realizzate su immobili soggetti ai vincoli indicati, anche se il vincolo era stato apposto successivamente alla realizzazione.

• art. 2 l.r. Lazio n. 12/2024

  L'articolo 3, comma 1, lettera b) della l.r. 12/2004, come modificato dall'articolo 1 della presente legge, trova applicazione ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge relativamente ai quali il vincolo è stato imposto successivamente alla data di presentazione della domanda del titolo abilitativo edilizio in sanatoria

  La disciplina transitoria non attribuisce efficacia retroattiva alla modifica rispetto a un diniego già adottato nel 2017.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La censura relativa alla mancata considerazione delle osservazioni è stata ritenuta infondata, poiché il provvedimento risultava sufficientemente motivato sui presupposti ostativi al condono.

• artt. 1, 2 e 3 l. n. 241/1990

  Sono richiamati con riguardo agli obblighi di motivazione e istruttoria, ritenuti rispettati dal diniego attraverso l'indicazione delle opere, dei vincoli e della normativa applicabile.

• art. 116 c.p.a.

  Il TAR aveva ritenuto che la mancata ostensione del parere regionale dovesse essere fatta valere mediante l'azione avverso il silenzio, ma il Consiglio di Stato ha deciso la controversia ritenendo comunque non necessaria l'acquisizione del parere.

• d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico richiamato nel diniego costituisce, insieme agli altri vincoli e alla non conformità urbanistica, presupposto ostativo alla sanatoria secondo la disciplina regionale applicabile.

• d.P.R. 4 aprile 2005

  Il vincolo del Parco Nazionale del Circeo, vigente dal 6 luglio 2005, è stato considerato tra i vincoli ostativi richiamati nel diniego.

Massime di principio

• La mancata ammissione di un mezzo istruttorio nel giudizio amministrativo non determina, di per sé, la nullità della sentenza né la rimessione al primo giudice quando la causa sia già matura e gli elementi documentali consentano di decidere la controversia.
• Ai fini del condono edilizio, un ampliamento dell'abitazione con aumento della superficie utile costituisce l'intervento principale; le opere accessorie e pertinenziali strutturalmente e funzionalmente connesse al manufatto principale, anche se singolarmente non valutabili in termini di superficie o volume, ne seguono il regime di abusività e non possono essere valutate autonomamente.
• Nel giudizio amministrativo non può essere dedotto per la prima volta in appello un vizio del provvedimento non articolato nel ricorso introduttivo; in ogni caso, il giudice d'appello può esaminarlo subordinatamente e respingerlo nel merito.
• In applicazione del principio tempus regit actum, la legittimità di un diniego di condono edilizio deve essere valutata in base alla disciplina vigente al momento dell'adozione del provvedimento; una modifica legislativa successiva non incide retroattivamente sull'efficacia di un diniego già adottato, salvo espressa previsione retroattiva.
• È sufficiente la motivazione di un diniego di condono che individui le opere, richiami la disciplina applicabile, indichi i vincoli insistenti sull'area e rilevi la non conformità urbanistica, quando tali elementi rendano comprensibili le ragioni ostative alla sanatoria.
• In presenza di un diniego di condono plurimotivato, la sufficienza di una autonoma ragione ostativa può rendere non necessaria l'acquisizione o l'esame di ulteriori elementi istruttori, se questi non potrebbero comunque condurre all'accoglimento della domanda.

Come è indicizzato