Sentenza n. 343/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha impugnato gli atti di determinazione dei tetti di spesa e il contratto di budget per l’anno 2023, deducendo: 1) l’illegittima riduzione del budget relativo ai pazienti extraregionali e la soppressione della clausola sulla compensazione interregionale della mobilità attiva, con censure di carenza istruttoria e motivazionale, illogicità e irragionevolezza; 2) l’interruzione della continuità assistenziale e il vuoto regolatorio derivante dalla decorrenza del nuovo contratto dalla sottoscrizione, anziché dal 1° gennaio 2023; 3) la violazione delle garanzie partecipative per omessa instaurazione di un contraddittorio preventivo. In corso di causa, le amministrazioni hanno eccepito che la ricorrente aveva sottoscritto senza riserve, il 21 febbraio 2023 e prima della proposizione del ricorso, il contratto di budget contenente una clausola di salvaguardia, con accettazione espressa e incondizionata dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro gli atti conosciuti. È stato inoltre evidenziato che il DCA n. 23/2023 aveva successivamente previsto la durata del contratto dal 1° gennaio al 31 dicembre 2023.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per originaria carenza di interesse. La sottoscrizione senza riserve del contratto di budget, contenente la clausola di salvaguardia, ha integrato un comportamento univoco di acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, nonché una rinuncia al diritto di impugnarli. Il DCA n. 2/2023 era espressamente richiamato nel contratto e ne costituiva presupposto e parte del contenuto economico essenziale; la ricorrente lo conosceva e lo aveva accettato prima di proporre il ricorso. La clausola non è stata ritenuta invalida, poiché riferita agli atti già adottati e conoscibili e non estesa a future sopravvenienze o a provvedimenti incidenti retroattivamente sul contratto. Il successivo DCA n. 115/2025, relativo alle annualità 2020-2022, non ha modificato la disciplina del 2023; analogamente, l’Intesa Stato-Regioni del 2025 si è limitata a determinare i valori della mobilità extraregionale senza introdurre un principio generale di automatica remunerabilità delle prestazioni oltre budget. In via subordinata, il TAR ha ritenuto comunque il ricorso infondato: la riduzione del budget extraregionale era sorretta da istruttoria e motivazione adeguate, risultava compensata dall’incremento del budget per i pazienti residenti e rientrava nella discrezionalità programmatoria dell’amministrazione sanitaria, particolarmente ampia nel contesto del piano di rientro. Il tetto alle prestazioni extraregionali è stato ritenuto giustificato dall’esigenza di programmare e contenere la spesa sanitaria complessiva. Il secondo motivo è stato considerato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il DCA n. 23/2023 aveva retrodatato la durata del contratto al 1° gennaio 2023. Il terzo motivo è stato respinto: gli atti di programmazione e pianificazione generale sono sottratti alle garanzie partecipative individuali ai sensi dell’art. 13 l. 241/1990 e la determinazione dei budget conserva natura autoritativa, unilaterale e programmatoria. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  Costituisce la base normativa degli accordi contrattuali con le strutture private accreditate per l’acquisto di prestazioni sanitarie.

• art. 13 l. 241/1990

  le disposizioni relative ai diritti partecipativi non si applicano nei confronti dell'attività dell’Amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione

  Esclude l’applicazione ordinaria delle garanzie partecipative individuali agli atti generali di pianificazione e programmazione, inclusi quelli di programmazione finanziaria sanitaria.

• art. 32, comma 8, l. 449/1997

  le regioni ... individuano preventivamente per ciascuna istituzione sanitaria pubblica e privata ... i limiti massimi annuali di spesa sostenibile con il Fondo sanitario e i preventivi annuali delle prestazioni

  Attribuisce alle Regioni il potere di individuare preventivamente i limiti massimi annuali di spesa e i volumi delle prestazioni, confermando la natura autoritativa della programmazione sanitaria.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di agire in giudizio può essere bilanciato con interessi pubblici di rilievo costituzionale, quali il contenimento della spesa sanitaria e la garanzia dei livelli essenziali di assistenza.

• art. 81 Cost.

  Il principio dell’equilibrio di bilancio concorre a giustificare le esigenze di contenimento e programmazione della spesa sanitaria pubblica.

Massime di principio

• La sottoscrizione senza riserve di un contratto di budget da parte di una struttura sanitaria privata accreditata, quando il contratto richiama e recepisce espressamente i provvedimenti già adottati e conosciuti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe, integra acquiescenza a tali atti e determina la carenza originaria di interesse a impugnarli, se la sottoscrizione precede la proposizione del ricorso.
• È legittima, in linea generale, una clausola contrattuale con cui la struttura privata accreditata accetta espressamente i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e rinuncia alle impugnazioni relative agli atti già adottati e conoscibili; tale clausola non può però essere interpretata come rinuncia preventiva a contestare future sopravvenienze o provvedimenti incidenti retroattivamente sul contenuto del contratto.
• La determinazione dei tetti di spesa e dei budget individuali per le prestazioni sanitarie rientra nella discrezionalità politico-amministrativa e programmatoria dell’amministrazione sanitaria; il sindacato giurisdizionale deve essere particolarmente prudente, soprattutto in presenza di un piano di rientro, e può censurare le scelte soltanto per manifesta irragionevolezza, illogicità, carenza istruttoria o motivazionale.
• La programmazione della spesa sanitaria può prevedere un tetto massimo anche per le prestazioni rese a pazienti extraregionali, poiché la mobilità sanitaria attiva costituisce comunque una componente della spesa complessiva del sistema sanitario e può essere assoggettata a programmazione finanziaria per evitarne lo sviluppo incontrollato.
• Gli atti generali di pianificazione e programmazione finanziaria sanitaria non sono soggetti alle ordinarie garanzie di partecipazione individuale previste dagli artt. 7 e 8 della l. 241/1990, ai sensi dell’art. 13 della medesima legge; la possibile individuazione dei destinatari economici del budget non ne muta la natura generale e programmatoria.

Come è indicizzato