Sentenza n. 2917/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva impugnato il provvedimento con cui il GSE, a distanza di quasi quattro anni dall’approvazione di undici richieste di verifica e certificazione presentate per il riconoscimento di incentivi energetici, aveva annullato d’ufficio il precedente accoglimento. In primo grado erano stati proposti anche motivi aggiunti, tra l’altro per chiedere l’accertamento dell’obbligo del GSE di esaminare un’istanza formulata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020 e per impugnare il successivo rigetto di tale istanza. In appello sono stati dedotti cinque motivi: violazione dell’art. 56 d.l. 76/2020 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per avere il TAR qualificato l’intervento del GSE come esercizio di un controllo immanente anziché come autotutela, nonché per difetto di istruttoria e motivazione e mancata considerazione dell’affidamento; erronea esclusione dell’applicazione retroattiva del d.l. 76/2020; violazione del contraddittorio e dell’art. 10-bis l. 241/1990; erronea applicazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990; illegittima compensazione delle spese.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato parzialmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il provvedimento del GSE, nonostante il riferimento all’attività di verifica e controllo, costituisse esercizio del potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990. La qualificazione deriva sia dal dato formale — espresso richiamo all’autotutela, all’annullamento d’ufficio e alla l. 241/1990, nonché rispetto della regola del contrarius actus mediante comunicazione di avvio — sia dal dato sostanziale: l’intervento non era fondato sull’accertamento di dichiarazioni false, violazioni di prescrizioni, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti, ma sulla ritenuta carenza originaria di documentazione necessaria per ottenere l’incentivo. Tale fattispecie riguarda l’illegittimità originaria del provvedimento favorevole e non la decadenza dal beneficio. Il GSE non poteva ibridare il potere di controllo previsto dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 con il potere di autotutela, scegliendo di volta in volta il regime più favorevole. Una volta esercitato il potere di autotutela, doveva rispettarne tutti i presupposti e limiti, compreso il termine ragionevole, che all’epoca non poteva superare diciotto mesi. Poiché l’annullamento era intervenuto quasi quattro anni dopo l’approvazione delle RVC, il provvedimento era illegittimo. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Il ricorso principale di primo grado è stato accolto; il secondo ricorso per motivi aggiunti è rimasto improcedibile, mentre il primo e il terzo sono stati dichiarati improcedibili. Il provvedimento del GSE è stato annullato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per le oscillazioni giurisprudenziali su questioni analoghe.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  all’epoca in cui si colloca il provvedimento de quo, non poteva superare i 18 mesi

  L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole per illegittimità originaria è soggetto ai presupposti e limiti dell’autotutela, tra cui il termine ragionevole, che nel caso concreto non poteva superare diciotto mesi.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE un potere di verifica, accertamento e controllo, normalmente doveroso e vincolato, destinato a operare in presenza di dichiarazioni non veritiere, violazioni di prescrizioni o altri presupposti tipici della decadenza; tale potere non è intercambiabile con l’autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  La decisione richiama le disposizioni nel contesto dell’istanza di riesame presentata dall’impresa, ma l’annullamento è deciso sulla base della qualificazione del potere concretamente esercitato e dei limiti dell’art. 21-nonies.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato invocato dall’appellante in relazione al contraddittorio procedimentale; il motivo è stato assorbito dopo l’accertamento dell’illegittimità dell’annullamento per superamento del termine.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione riesamina un proprio precedente provvedimento favorevole per un’illegittimità originaria, l’intervento costituisce esercizio di autotutela decisoria, anche se l’amministrazione lo qualifica formalmente come verifica, controllo o decadenza.
• La distinzione tra decadenza e annullamento d’ufficio dipende dalla natura del vizio e dall’affidamento del privato: la decadenza riguarda, in particolare, falsità o non veridicità originarie, violazioni successive degli obblighi o sopravvenuta carenza dei requisiti; il riesame della stessa situazione già valutata per negare ab origine il beneficio appartiene invece all’autotutela.
• In applicazione dei principi di tipicità e di clare loqui, l’amministrazione non può ibridare basi legali e regimi giuridici diversi per conseguire gli effetti più favorevoli rispetto allo scopo perseguito; una volta scelto il potere esercitato, deve rispettarne integralmente disciplina, presupposti e limiti.
• Il giudice può qualificare il potere amministrativo esercitato valorizzando il contenuto sostanziale dell’atto, oltre al nomen utilizzato, considerando la terminologia impiegata, la motivazione, il dispositivo e l’andamento complessivo del procedimento.
• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento di concessione di incentivi per un’illegittimità originaria è illegittimo se adottato oltre il termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990; per la disciplina vigente all’epoca dei fatti, tale termine non poteva superare diciotto mesi.

Come è indicizzato