Sentenza n. 5824/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda la riduzione del servizio di assistenza domiciliare SAD già riconosciuto a una persona con disabilità gravissima. In precedenza, il Tribunale di Nola aveva ordinato ai Comuni di garantire 7 ore giornaliere di assistenza per 7 giorni alla settimana, pari a 49 ore settimanali; il servizio era stato poi erogato sino alla sospensione comunicata dal Comune di Ottaviano nel gennaio 2024, motivata dalla mancata partecipazione della beneficiaria alla nuova procedura prevista dal regolamento SAD dell'Ambito Territoriale 26. Successivamente erano state riconosciute 4 ore giornaliere di assistenza OSS, oltre a 18 ore settimanali di SAD. L'appellante ha contestato l'insufficienza di tale trattamento, deducendo la violazione del diritto fondamentale alla salute e all'assistenza della persona disabile, il difetto di adeguata valutazione delle effettive esigenze cliniche da parte dell'U.V.I., l'illegittima applicazione dell'art. 8 del regolamento SAD quale limite astratto alle ore erogabili e l'omessa pronuncia del TAR sulle domande risarcitorie. Ha prodotto certificazioni sanitarie attestanti la necessità di assistenza materiale per 12 ore al giorno, 7 giorni su 7, e ha chiesto il riconoscimento di 49 ore settimanali di SAD, oltre al risarcimento di euro 6.964,00 per le spese sostenute privatamente e del danno non patrimoniale. Nel giudizio d'appello è stata disposta una consulenza tecnica d'ufficio, che ha ritenuto inadeguate le 4 ore giornaliere di OSS sommate alle 18 ore settimanali di SAD e indispensabile la continuità assistenziale già assicurata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto l'appello fondato e ha riformato integralmente la sentenza del TAR. Ha accertato che le 18 ore settimanali di SAD, aggiunte alle 4 ore giornaliere di OSS, non erano sufficienti a soddisfare le esigenze di cura della persona disabile, alla luce della gravità del quadro clinico, della storia assistenziale, delle certificazioni delle strutture sanitarie pubbliche e delle conclusioni della CTU. Le valutazioni dell'U.V.I. sono state ritenute inadeguate perché non consideravano la pregressa storia clinica, la gravità delle condizioni, la necessità di continuità assistenziale e il rischio di compromettere i progressi terapeutici raggiunti. L'art. 8 del regolamento SAD non è stato ritenuto applicabile come limite rigido e astratto, dovendo essere coordinato con l'art. 5 del medesimo regolamento, che impone di modulare tipo, intensità e durata delle prestazioni in modo da soddisfare il livello minimo del bisogno di autosufficienza. Il Collegio ha affermato che le esigenze di bilancio e la limitatezza delle risorse non possono comprimere il nucleo indefettibile del diritto alla salute e all'assistenza della persona con disabilità gravissima. È stato quindi accertato il diritto a 7 ore giornaliere di SAD per 7 giorni alla settimana, pari a 49 ore settimanali, oltre alle ore di OSS già riconosciute, a carico dei due Comuni, dalla data di pubblicazione della sentenza e per i successivi 12 mesi, salvo proroghe e previa nuova valutazione. Sono stati inoltre riconosciuti euro 6.964,00 a titolo di danno patrimoniale per le spese sostenute dalla famiglia per l'assistenza privata, con rivalutazione e interessi, nonché euro 10.000,00 a titolo di danno non patrimoniale, sub specie di danno esistenziale, liquidato equitativamente. I Comuni sono stati condannati alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000,00, e alle spese della CTU, liquidate in euro 3.500,00. Il Collegio non ha considerato gli scritti difensivi depositati dal primo difensore del Comune di Ottaviano, perché privo dello ius postulandi presso le giurisdizioni superiori.

Norme richiamate

• art. 3, comma 3, l. 104/1992

  Qualora la compromissione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, il sostegno è intensivo e determina priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici

  La disposizione fonda la priorità degli interventi pubblici e l'intensità del sostegno nei casi di disabilità grave che richieda assistenza permanente, continuativa e globale.

• artt. 1, 2, 3, comma 3, 5, 8, 9 e 10 l. 104/1992

  Le disposizioni sono richiamate come normativa primaria di riferimento per la tutela della persona con disabilità e per l'erogazione di interventi assistenziali adeguati; eventuali limiti regolamentari devono essere compatibili con tale quadro.

• artt. 2, 3, comma 2, 32 e 38 Cost.

  I principi costituzionali impongono la tutela della dignità, della salute e dell'assistenza della persona disabile e impediscono che le esigenze finanziarie comprimano il nucleo irriducibile del diritto alla salute.

• art. 8 del Regolamento SAD dell'Ambito Territoriale 26

  La previsione delle 18 ore settimanali non può essere interpretata come limite rigido e assoluto, ma deve essere coordinata con le altre disposizioni regolamentari e con il livello minimo di assistenza necessario nel caso concreto.

• art. 5 del Regolamento SAD dell'Ambito Territoriale 26

  Le prestazioni devono essere erogate per il tempo, nella specie e nella misura in cui il beneficiario o i di lui parenti non siano in grado di soddisfare autonomamente i bisogni relativi. Il tipo, l'intensità e la durata delle prestazioni dovranno soddisfare il livello minimo del bisogno di autosufficienza, e contemporaneamente stimolare il massimo di attivazione e di partecipazione

  La misura dell'assistenza deve essere determinata in concreto secondo il bisogno effettivo dell'utente e non può essere fissata esclusivamente sulla base di un tetto quantitativo astratto.

• art. 14 del Regolamento SAD dell'Ambito Territoriale 26

  Il riconoscimento dell'assistenza disposto dal giudice opera per 12 mesi, salvo proroghe, con successiva nuova valutazione da parte dell'amministrazione.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata accolta in relazione al danno patrimoniale e non patrimoniale derivante dall'illegittima interruzione e riduzione del servizio assistenziale.

• art. 2059 c.c.

  Il danno non patrimoniale costituisce una categoria unitaria nella quale rientrano, come descrizioni fenomenologiche, il danno biologico e quello esistenziale; la sua risarcibilità richiede allegazione e prova della lesione e del nesso eziologico.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  Consentono la liquidazione equitativa del danno non patrimoniale quando ne sia provata l'esistenza, anche mediante presunzioni semplici gravi e precise.

• art. 700 c.p.c.

  L'ordinanza cautelare del giudice ordinario, pur avendo natura cautelare, è stata valorizzata quale elemento della storia assistenziale e della persistente necessità di assistenza continuativa.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Impone l'oscuramento delle generalità e dei dati idonei a rivelare lo stato di salute nella diffusione del provvedimento.

• art. 9, paragrafi 1 e 4, Regolamento (UE) 2016/679

  Rileva ai fini della protezione dei dati relativi alla salute e dell'oscuramento disposto nella diffusione della sentenza.

Massime di principio

• Nel caso di disabilità gravissima, l'amministrazione deve determinare intensità e durata dell'assistenza domiciliare sulla base delle esigenze cliniche effettive e documentate dell'utente; un limite quantitativo previsto da un regolamento amministrativo non può essere applicato come tetto rigido e astratto quando non consenta di assicurare il livello minimo indefettibile di cura e assistenza.
• La valutazione tecnico-sanitaria dell'amministrazione è sindacabile quando risulti priva di adeguata considerazione della storia clinica, delle certificazioni sanitarie, della gravità della patologia, del percorso assistenziale già intrapreso e del rischio di regressione terapeutica; il giudice può avvalersi della consulenza tecnica d'ufficio per verificare l'adeguatezza concreta del trattamento.
• Le esigenze di bilancio e la limitatezza delle risorse disponibili non possono comprimere oltre il nucleo irriducibile il diritto fondamentale alla salute e all'assistenza della persona con disabilità gravissima; la garanzia dei diritti incomprimibili non può essere subordinata in modo assoluto all'equilibrio finanziario dell'amministrazione.
• La continuità assistenziale assume rilievo autonomo nella determinazione del trattamento dovuto quando la riduzione del servizio possa compromettere la stabilità clinica e i progressi terapeutici già raggiunti, soprattutto se tale continuità è corroborata da documentazione sanitaria pubblica e da una precedente concreta erogazione del servizio.
• Il danno esistenziale derivante dall'interruzione o dalla drastica riduzione di un servizio assistenziale essenziale può essere provato anche mediante presunzioni semplici gravi e precise, purché siano allegati il peggioramento oggettivo della qualità della vita e il nesso eziologico con la condotta amministrativa; la liquidazione può avvenire equitativamente ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c.
• Le disposizioni di un regolamento amministrativo incompatibili, se interpretate come impedimento assoluto all'erogazione di un'assistenza superiore al limite ordinario, devono essere disapplicate dal giudice in favore della normativa primaria e dei diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione.

Come è indicizzato