Sentenza n. 7418/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I Comuni hanno proposto appelli contro le sentenze del TAR Lombardia – Brescia, sostenendo con un unico motivo che la controversia non rientrasse nella giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche, perché la convenzione impugnata non avrebbe inciso in modo immediato e diretto sul regime delle acque pubbliche. Secondo gli appellanti, le censure di primo grado riguardavano invece la carenza di potere decisionale del Prefetto/Commissario straordinario e il mancato rispetto delle regole amministrative sulla sottoscrizione degli accordi tra amministrazioni, materie devolute al giudice amministrativo. In primo grado erano stati dedotti anche l’illegittimità derivata dai vizi degli atti presupposti; lo sviamento per la sottoscrizione attribuita al Prefetto quale rappresentante della Prefettura e non quale Commissario straordinario; la carenza di motivazione e di autorizzazione alla sottoscrizione da parte dell’Ufficio d’Ambito e di Acque Bresciane; la violazione dell’art. 15 l. 241/1990 per l’asserita natura non paritaria dell’accordo; e l’illegittimità della clausola risolutiva espressa collegata alla perdita della natura di organismo in house da parte di Acque Bresciane. Le parti resistenti hanno eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità degli appelli per difetto di specificità e per contrasto con giudicati, oltre al difetto di giurisdizione amministrativa.

La decisione

Gli appelli, riuniti perché identici e relativi alle medesime sentenze, sono stati respinti. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato l’unico motivo: la giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche comprende gli atti amministrativi che incidono in modo non occasionale, immediato e diretto sul regime delle acque pubbliche. In base all’evoluzione normativa sulla risorsa idrica e sul servizio idrico integrato, la nozione rilevante include anche il trattamento e le modalità di eventuale riutilizzo delle acque reflue urbane, quando gli impianti siano strumentali alla loro conduzione, depurazione e successiva utilizzazione nel sistema idrografico di riferimento. La convenzione riguardava la realizzazione di un nuovo sistema di collettamento e depurazione delle acque reflue dei Comuni della sponda bresciana del Lago di Garda, in sostituzione della conduttura sublacuale; la controversia rientra quindi nella giurisdizione del TSAP. Il Collegio ha prescisso dalle eccezioni processuali perché gli appelli erano infondati nel merito. Spese compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 143, comma 1, lett. a), r.d. 1775/1933

  Come è noto, l’art. 143, comma 1, lett. a), del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (c.d. testo unico acque pubbliche) prevede che appartengono alla cognizione diretta del Tribunale Superiore delle acque pubbliche “i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti [definitivi] presi dall’Amministrazione in materia di acque pubbliche” (cfr. Corte cost. n. 42 del 1991 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della presente lettera limitatamente alla parola “definitivi”).

  La norma devolve al TSAP i ricorsi per vizi di legittimità contro i provvedimenti amministrativi in materia di acque pubbliche; la disposizione è stata dichiarata incostituzionale limitatamente al requisito della definitività.

• art. 1 l. 36/1994

  A tal riguardo, la Corte costituzionale, nel dichiarare infondata la questione di legittimità costituzionale della legge n. 36 del 1994, art. 1, comma 1, sollevata in riferimento agli artt. 2, 3 e 42 Cost., ha escluso che il legislatore abbia inteso parificare indiscriminatamente tutte le acque e sottrarle integralmente alla proprietà privata, sia che abbiano attitudine ad usi di pubblico interesse, sia che non l’abbiano, affermando che, ai fini del riconoscimento della natura pubblica di un’acqua, continua pur sempre ad operare il criterio dell’interesse generale; nel contempo, tuttavia, essa ha rilevato che, anche sotto la spinta di una serie di iniziative assunte in ambito europeo, il baricentro del sistema normativo ha subìto un accentuato spostamento dal regime della proprietà a quello dell’utilizzazione dell’acqua, intesa come risorsa da salvaguardare mediante l’adozione di criteri indirizzati al risparmio, all’equilibrio ed al rinnovo delle risorse medesime, ed ha quindi precisato che l’interesse generale “è presupposto in linea di principio esistente in relazione alla limitatezza delle disponibilità e alle esigenze prioritarie (specie in una proiezione verso il futuro) di uso dell’acqua” (cfr. Corte Cost. n. 259 del 1996, richiamata da Cass. sez. un., 22 aprile 2022, n.12962).

  La natura pubblica dell’acqua continua a dipendere dall’attitudine a soddisfare un interesse generale, valutata nel quadro della tutela e dell’utilizzazione della risorsa idrica, non dalla mera indiscriminata assimilazione di tutte le acque.

• art. 141, comma 2, d.lgs. 152/2006

  Nello stesso senso, peraltro, si pone anche la più recente evoluzione legislativa (d.l. 17 ottobre 2024, n. 153, convertito con modificazioni dalla legge 13 dicembre 2024, n. 191), nella parte in cui è stata modificata la nozione di servizio idrico integrato aggiungendo, oltre ai già previsti servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione (cfr. art. 4, comma 1, lett. f), l. n. 36 del 1994), anche quello di “riuso delle acque reflue” (art. 141, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato dal d.l. n. 153 del 2024).

  La definizione di servizio idrico integrato comprende anche il riuso delle acque reflue, confermando la rilevanza di trattamento e riutilizzazione nella gestione unitaria della risorsa idrica.

Massime di principio

• La giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche si estende agli atti amministrativi idonei a incidere in modo non occasionale, immediato e diretto sul regime delle acque pubbliche, anche quando non provengano da amministrazioni istituzionalmente preposte alla tutela di tali interessi.
• La nozione di acque pubbliche, ai fini della giurisdizione del TSAP, può comprendere anche le acque reflue urbane e le attività di loro trattamento e possibile riutilizzo, quando l’attitudine a soddisfare un interesse generale sia apprezzata in relazione al sistema idrografico di appartenenza e alla funzione degli impianti di collettamento e depurazione.
• Le controversie sugli atti relativi alla realizzazione di sistemi di collettamento e depurazione delle acque reflue, quando incidono sulla gestione e sulla possibile utilizzazione della risorsa idrica nel bacino di riferimento, appartengono alla giurisdizione del Tribunale Superiore delle acque pubbliche.

Come è indicizzato