Sentenza n. 648/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un appartamento privo di autorimessa pertinenziale e confinante con l’area che la convenzione urbanistica del 19 marzo 2012 destinava a parcheggio pubblico alberato, ha agito contro il silenzio serbato dal Comune sull’istanza dell’8 aprile 2024, chiedendo l’accertamento dell’obbligo di provvedere, la condanna all’attuazione delle opere urbanizzative e il risarcimento dei danni. La convenzione prevedeva l’obbligo del soggetto attuatore di cedere al Comune le aree destinate a parcheggio, aiuole, alberi e strada di accesso, nonché l’impegno del Comune a realizzare le opere di urbanizzazione primaria. Dopo una prima nota comunale del 30 aprile 2025, con cui il soggetto attuatore era stato invitato ad adempiere, il Comune, con nota del 7 ottobre 2025, ha ritenuto di potenziale interesse una proposta di modifica della localizzazione delle dotazioni pubbliche e ha chiesto alla società di svilupparla. La ricorrente ha impugnato tale nota deducendo contraddittorietà rispetto alla precedente richiesta di adempimento, violazione del P.U.O. e della convenzione, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento, sviamento, violazione della proporzionalità, violazione del regolamento regionale n. 2/2017 e del D.M. n. 1444/1968, violazione dell’art. 21-quater della l. n. 241/1990, violazione delle norme sugli accessi alle aree di sosta e violazione della disciplina sulle industrie insalubri. Ha inoltre chiesto il risarcimento di 330.500 euro, corrispondenti al prezzo dell’immobile, e di 31.000 euro annui per il mancato godimento delle opere di urbanizzazione.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi, aventi in larga parte il medesimo oggetto. Ha accolto l’azione avverso il silenzio, riconoscendo la titolarità della ricorrente di un interesse legittimo alla realizzazione dei parcheggi pubblici e rilevando che, nonostante l’istanza dell’8 aprile 2024 e il successivo avvio di interlocuzioni con il soggetto attuatore, il Comune non aveva concluso il procedimento con un provvedimento espresso. Il Comune è stato quindi ordinato di provvedere entro sessanta giorni, mediante esecuzione della convenzione del 2012 oppure, in alternativa, approvazione della variante urbanistica e modifica della convenzione, garantendo il contraddittorio della ricorrente e motivando sulle ragioni della scelta. È stata invece respinta la richiesta di ordinare direttamente l’esecuzione delle opere previste dalla convenzione, poiché l’amministrazione stava svolgendo attività istruttoria e disponeva ancora di margini di discrezionalità nella modifica della disciplina urbanistica. La domanda di annullamento della nota del 7 ottobre 2025 è stata dichiarata parzialmente inammissibile: la nota aveva natura interlocutoria e non provvedimentale, essendo diretta soltanto a sviluppare una proposta di revisione; le censure che la presupponevano come approvazione definitiva della variante erano quindi prive di un atto lesivo attuale. Per il resto la domanda demolitoria è stata respinta. In particolare, il TAR ha ritenuto non applicabile l’art. 21-quater l. n. 241/1990 alla sospensione dell’efficacia della convenzione, trattandosi di un rapporto consensuale inserito in una trattativa per la modifica dell’accordo, e ha comunque rilevato che il Comune aveva indicato le ragioni del temporaneo arresto dell’adempimento. Il giudice ha precisato che, qualora il Comune approvi la variante, dovrà svolgere una motivazione rafforzata, comparando l’interesse pubblico con l’affidamento qualificato derivante dalla convenzione e con la posizione della ricorrente e degli altri proprietari. La domanda risarcitoria è stata integralmente rigettata: il danno da mancato godimento del parcheggio era generico e non provato; il prezzo di acquisto dell’immobile non costituiva danno risarcibile nei confronti del Comune, né poteva operare la presupposizione nei rapporti tra acquirente e amministrazione; inoltre non era stato dimostrato alcun deprezzamento attuale dell’immobile, poiché la destinazione dell’area non era stata ancora definitivamente modificata. Spese compensate, con rimborso a carico del Comune del contributo unificato relativo al ricorso introduttivo del giudizio sul silenzio.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono di agire contro il silenzio dell’amministrazione per ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere e la condanna all’adozione di un provvedimento espresso.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo per attività vincolata, quando non residuano margini di discrezionalità e non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro un termine, obbligo violato dal Comune per la mancata definizione dell’istanza di attuazione della convenzione.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche rientrano nello schema degli accordi sostitutivi di provvedimenti; le interlocuzioni per la loro modifica hanno natura negoziale e, di regola, gli atti scambiati nella trattativa non sono provvedimenti lesivi.

• art. 21-quater l. n. 241/1990

  La disciplina della sospensione dell’efficacia, inclusa l’indicazione della durata e del termine massimo, riguarda il provvedimento amministrativo unilaterale e non si applica automaticamente alla sospensione collegata a trattative per la modifica di un accordo consensuale.

• art. 2043 cod. civ.

  La domanda risarcitoria richiede la prova dei presupposti della responsabilità aquiliana, compresa l’illegittimità della condotta, il danno effettivo e il nesso causale; il risarcimento non può eccedere la perdita patrimoniale realmente subita.

• art. 273 c.p.c.

  Consente la riunione di cause connesse, applicato con l’art. 70 c.p.a. ai due giudizi aventi oggetto in larga parte coincidente.

• art. 70 c.p.a.

  Costituisce la base processuale per la riunione dei ricorsi connessi.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio, l’amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso anche quando abbia avviato interlocuzioni con il privato o stia valutando una possibile modifica dell’assetto regolatorio; il dialogo procedimentale non equivale alla conclusione del procedimento.
• Nel giudizio sul silenzio il giudice non può ordinare direttamente l’adozione di una soluzione sostanziale quando l’amministrazione conserva margini di discrezionalità e sono necessari ulteriori accertamenti istruttori, ma può ordinare di provvedere espressamente e motivatamente entro un termine.
• Le interlocuzioni tra amministrazione e privato dirette a modificare una convenzione urbanistica hanno natura tendenzialmente interlocutoria e non provvedimentale; l’impugnazione è quindi inammissibile per carenza di lesività attuale finché non sia adottata una decisione definitiva.
• La modifica di una convenzione urbanistica già attuata o specificata in uno strumento urbanistico di dettaglio incide su un affidamento qualificato e richiede una motivazione rafforzata, fondata sulla comparazione tra interesse pubblico e posizione dei privati interessati.
• La disciplina dell’art. 21-quater l. n. 241/1990 sulla sospensione dell’efficacia dei provvedimenti unilaterali non si applica automaticamente alla sospensione temporanea collegata alla trattativa per modificare un accordo urbanistico consensuale.
• Il risarcimento non può coincidere con il prezzo pagato per acquistare un immobile in ragione dell’aspettativa di realizzazione di opere urbanistiche; occorre provare un danno patrimoniale effettivo, quale l’eventuale minor valore del bene, nonché gli ulteriori presupposti della responsabilità della pubblica amministrazione.

Come è indicizzato