Sentenza n. 2508/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui la concessionaria, a seguito di reiterate violazioni degli obblighi informativi previsti dal Protocollo di Legalità e dal relativo Addendum, ha disposto una trattenuta pecuniaria, il diniego alla prosecuzione, la revoca del gradimento e dei contratti precedentemente autorizzati e l’esclusione dell’impresa dalla filiera dell’opera. Sono stati dedotti: nullità per difetto assoluto di attribuzione e carenza di potere in concreto, sul presupposto che l’impresa non appartenesse alla filiera e che il Protocollo non attribuisse alla concessionaria il potere di escludere operatori dalla filiera; in subordine, violazione delle disposizioni del Protocollo, dell’Addendum, della delibera CIPE n. 15/2015 e delle Linee guida sul monitoraggio finanziario, per erronea applicazione degli obblighi a una fornitrice di beni asseritamente generici; violazione delle norme sugli obblighi di comunicazione e della disciplina antimafia, sostenendo che le informazioni fossero comunque ricavabili d’ufficio dalla visura camerale, che l’iscrizione nella white list esonerasse da ulteriori comunicazioni e che gli obblighi non riguardassero il socio unico persona giuridica; difetto di istruttoria e di motivazione, poiché la revoca avrebbe richiesto una valutazione ulteriore rispetto alle precedenti sanzioni e non avrebbe potuto estendersi a tutti i contratti e all’intera filiera. La concessionaria ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione sulle sanzioni pecuniarie, la tardività e la carenza di interesse. Il Consiglio di Stato, con precedente sentenza resa tra le parti, aveva delimitato la giurisdizione amministrativa alla revoca del gradimento e ai correlati effetti di esclusione dalla filiera.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, compensando le spese. In applicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 7954/2025, ha ritenuto devoluta alla giurisdizione amministrativa la sola controversia relativa alla revoca del gradimento e all’esclusione dalla filiera, mentre le sanzioni pecuniarie, fondate sul rapporto negoziale e sul Protocollo recepito nei contratti, restano estranee alla cognizione amministrativa. Ha respinto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo attuale la lesività della revoca anche dopo l’ultimazione dei lavori, poiché l’impresa controinteressata era ancora operativa e poteva sussistere un interesse a future forniture nella fase di gestione dell’infrastruttura. Nel merito, ha escluso che la ricorrente fosse estranea alla filiera: la nozione comprende i soggetti che intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione dell’opera, inclusi i fornitori di beni, macchinari, utensili e materiali da costruzione specificamente collegati all’opera. L’eccezione relativa alle prestazioni generiche costituisce esimente eccezionale, la cui prova grava sull’impresa; nel caso concreto, l’attività di vendita e noleggio di prodotti di ferramenta, macchinari, utensili e articoli tecnici per l’edilizia professionale rientrava nella filiera. Ha inoltre ritenuto che il Protocollo e l’Addendum attribuissero alla concessionaria il potere di revocare autorizzazioni e affidamenti e di disporre l’estromissione dell’impresa in presenza di violazioni reiterate, con fondamento anche nell’art. 1, comma 17, l. n. 190/2012 e nell’art. 176, comma 3, lett. e), d.lgs. n. 163/2006. La contestazione della violazione informativa è stata ritenuta non più deducibile, non essendo state impugnate le sanzioni pecuniarie presupposte; comunque, l’obbligo di comunicare tempestivamente le modifiche degli assetti societari e gestionali non è sostituito dagli accertamenti d’ufficio della concessionaria. L’iscrizione nella white list non elimina gli autonomi obblighi informativi previsti dal Protocollo. È stata ritenuta infondata anche la censura sulla necessità di una motivazione ulteriore: l’Addendum configura la risoluzione o la revoca come conseguenza vincolata del cumulo delle violazioni e delle sanzioni. Trattandosi di requisito soggettivo e di reiterate violazioni incidenti sul rapporto fiduciario, la revoca può estendersi a tutti i contratti e all’inserimento dell’impresa nella filiera, non soltanto al singolo contratto interessato dall’omissione.

Norme richiamate

• art. 7 c.p.a.

  sussiste la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 cod. proc. amm.

  La revoca del gradimento, in quanto espressione di potere pubblicistico discrezionale di controllo dei requisiti degli operatori della filiera, incide su una posizione di interesse legittimo ed è devoluta alla giurisdizione amministrativa.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Richiamato nella precedente sentenza del Consiglio di Stato quale base per la rimessione della causa al primo giudice dopo la declinatoria di giurisdizione del TAR.

• art. 1, comma 17, l. n. 190/2012

  le stazioni appaltanti possono prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce causa di esclusione dalla gara

  La disposizione fornisce una base legislativa per l’efficacia delle clausole dei protocolli di legalità e per l’integrazione delle cause di esclusione previste dalla disciplina dei contratti pubblici.

• art. 176, comma 3, lett. e), d.lgs. n. 163/2006

  il soggetto aggiudicatore provvede alla stipulazione di appositi accordi con gli organi competenti in materia di sicurezza nonché di prevenzione e repressione della criminalità

  La norma legittima la stipulazione di accordi finalizzati alla verifica preventiva e al monitoraggio dei soggetti coinvolti nella realizzazione delle infrastrutture strategiche.

• art. 85 d.lgs. n. 159/2011

  Richiamato quale parametro per individuare i soggetti destinatari delle verifiche antimafia e degli obblighi informativi previsti dal Protocollo.

• art. 91 d.lgs. n. 159/2011

  Richiamato in relazione al regime delle informazioni antimafia, che il Protocollo collega alla consultazione della BDNA senza escludere gli ulteriori obblighi di comunicazione degli assetti societari e gestionali.

• art. 38 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamato dal Protocollo per i requisiti di ordine generale e per le cause di esclusione degli operatori privi dei requisiti di moralità professionale.

• art. 2, comma 4, lett. c), Addendum al Protocollo di Legalità

  Il Concessionario applicherà [...] una penale pari al 3% [...] dell'importo del contratto [...] e con la risoluzione del contratto medesimo [...] o con la revoca dell'autorizzazione al subcontratto

  La clausola è stata interpretata nel senso che, in caso di reiterazione delle violazioni degli obblighi di comunicazione, la risoluzione o la revoca costituiscono conseguenze vincolate del cumulo delle sanzioni pecuniarie.

• art. 1, comma 14, Protocollo di Legalità

  L'obbligo di conferimento dei dati sussiste anche in ordine agli assetti societari e gestionali delle imprese coinvolte [...] e alle variazioni di detti assetti. Il conferimento deve essere eseguito nel termine di trenta giorni dall'intervenuta modificazione

  Impone agli operatori della filiera una comunicazione tempestiva delle modifiche degli assetti proprietari e gestionali; l’obbligo non è sostituito dalle verifiche d’ufficio della concessionaria.

• art. 2, comma 8, Protocollo di Legalità

  il Concessionario effettua senza ritardo ogni adempimento necessario [...] a revocare l’approvazione o l’autorizzazione

  Riconosce al concessionario il potere di revocare l’approvazione o l’autorizzazione in presenza di un’informativa antimafia interdittiva.

Massime di principio

• La revoca del gradimento e l’esclusione di un operatore dalla filiera di un’opera pubblica, quando costituiscono esercizio di un potere pubblicistico di controllo dei requisiti soggettivi e di prevenzione delle infiltrazioni criminali, incidono su un interesse legittimo e rientrano nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo; le sanzioni fondate esclusivamente sul rapporto contrattuale e sul Protocollo recepito nel contratto appartengono invece alla giurisdizione ordinaria.
• La nozione di filiera delle imprese comprende tutti i soggetti che intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione dell’opera, inclusi i fornitori di beni, macchinari, utensili e materiali da costruzione funzionalmente collegati all’opera, anche se il rapporto negoziale non è qualificabile come appalto o subappalto.
• L’esclusione del fornitore di prodotti comuni acquistati per il magazzino o di servizi generici costituisce un’esimente eccezionale, la cui prova grava sull’operatore che la invoca; non opera quando l’attività riguarda beni e materiali specificamente riconducibili alla realizzazione dell’opera o espressamente inclusi nella filiera dal Protocollo.
• L’obbligo dell’operatore della filiera di comunicare tempestivamente le variazioni degli assetti proprietari e gestionali è autonomo rispetto alle verifiche d’ufficio della stazione appaltante o del concessionario e non viene meno per il solo fatto dell’iscrizione dell’impresa nella white list.
• Quando il Protocollo di legalità e il relativo Addendum prevedono la revoca dell’autorizzazione o la risoluzione del contratto quale conseguenza del cumulo di reiterate violazioni degli obblighi informativi, la misura può essere adottata senza una motivazione ulteriore sulla singola violazione; la reiterazione può incidere sul requisito soggettivo e sul rapporto fiduciario, giustificando l’estensione della revoca a tutti i contratti e all’intera partecipazione dell’impresa alla filiera.

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