Sentenza n. 520/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale deducendo, in primo luogo, la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi, nonché difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, disparità di trattamento, violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione e concorrenza. In secondo luogo, ha contestato l’insussistenza di un’incompatibilità dell’impianto con la destinazione agricola dell’area, con il PLIS e con il PTCP, rilevando che il diniego non indicava le specifiche disposizioni urbanistiche violate e che le infrastrutture di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e qualificate di pubblica utilità. In terzo luogo, ha negato che la mancata indicazione del nuovo sito nel piano di localizzazione potesse impedire il rilascio dell’autorizzazione, evidenziando che il piano aveva natura programmatica e che la nuova localizzazione si era resa necessaria anche per la perdita della disponibilità del precedente sito. Il Comune ha sostenuto, tra l’altro, che la copertura del territorio fosse già adeguata e che non fosse stata dimostrata la necessità tecnica della localizzazione nel PLIS.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto fondato il primo motivo, affermando che l’art. 10-bis l. n. 241/1990 si applica anche ai procedimenti speciali per l’autorizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica disciplinati dal d.lgs. n. 259/2003. L’omissione del preavviso ha impedito alla società di interloquire sulle ragioni urbanistiche, paesaggistiche e relative al piano di localizzazione. Non è applicabile l’eccezione prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché per la violazione dell’art. 10-bis l’amministrazione non può dimostrare in giudizio che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso; inoltre, la valutazione comunale implicava una ponderazione discrezionale tra tutela del territorio e sviluppo della rete. Ha accolto anche il secondo motivo: la destinazione agricola e la mera inclusione nel PLIS non costituiscono impedimenti assoluti, poiché gli impianti di comunicazione elettronica sono assimilati alle opere di urbanizzazione primaria e sono, in linea generale, compatibili con ogni zonizzazione. Il Comune non aveva dimostrato uno specifico vincolo paesaggistico o culturale né indicato puntualmente le norme del PTCP violate; il PTCP richiamato non precludeva la localizzazione dell’impianto. Gli impianti, sviluppandosi prevalentemente in altezza e non generando volumetria o cubatura assimilabile a quella degli edifici, non possono essere trattati come normali costruzioni edilizie ai fini del consumo di suolo. Il Comune non poteva inoltre pretendere, in assenza di un regolamento comunale che individuasse aree preferenziali, la prova dell’insufficienza della copertura o dell’impossibilità di utilizzare siti alternativi: l’operatore può scegliere il sito tecnicamente idoneo, mentre l’amministrazione deve dimostrare un divieto specifico, motivato e proporzionato. È stato infine ritenuto illegittimo anche il motivo relativo alla mancata inclusione del sito nel piano di localizzazione, avente natura programmatica e non vincolante, modificabile o integrabile in presenza di nuove esigenze tecniche o della perdita di siti disponibili. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto si applica anche ai procedimenti speciali per l’autorizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica; costituisce una garanzia partecipativa generale non derogata dalla specialità o dalla celerità del procedimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. [...] La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis.

  In caso di omesso preavviso di rigetto, l’amministrazione non può dimostrare in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; la violazione determina l’annullabilità quando la decisione implica una ponderazione discrezionale.

• art. 43, comma 4, d.lgs. 259/2003

  ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria

  Le infrastrutture di comunicazione elettronica sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria e risultano, in linea generale, compatibili con ogni destinazione urbanistica, inclusa quella agricola.

• art. 51 d.lgs. 259/2003

  La qualificazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica come opere di pubblica utilità rafforza il favor legislativo per la loro realizzazione e per la capillare copertura del territorio.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  Solo quando il Comune abbia adottato un regolamento per la localizzazione degli impianti individuando aree preferenziali, l’operatore che intenda localizzare l’impianto altrove può essere onerato di dimostrare l’impossibilità di utilizzare tali aree.

• art. 44 e ss. d.lgs. 259/2003

  Il procedimento autorizzatorio per l’installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica non consente dinieghi fondati su incompatibilità urbanistiche generiche o su vincoli non specificamente individuati e motivati.

• art. 4, comma 11, l.r. 11/2001 Lombardia

  Il piano di localizzazione degli impianti costituisce uno strumento programmatorio e collaborativo, non un presupposto tassativo e vincolante per il rilascio dell’autorizzazione.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 si applica anche ai procedimenti speciali, disciplinati dal d.lgs. n. 259/2003, per l’autorizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica; la specialità e la celerità del procedimento non escludono la garanzia partecipativa.
• L’esclusione dell’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 alla violazione dell’art. 10-bis impedisce all’amministrazione di conservare il diniego dimostrando in giudizio che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso, soprattutto quando la decisione richiede una ponderazione discrezionale tra tutela del territorio e sviluppo della rete.
• La mera destinazione agricola di un’area o la sua inclusione in un Parco Locale di Interesse Sovracomunale non costituiscono, di per sé, un divieto di installazione di una stazione radio base; occorre un divieto specifico, fondato su una disciplina pertinente e adeguatamente motivato, oppure uno specifico vincolo paesaggistico o culturale.
• In assenza di un regolamento comunale che individui aree preferenziali per la localizzazione degli impianti, l’operatore non è tenuto a dimostrare l’insufficienza della copertura esistente o l’impossibilità di utilizzare siti alternativi; spetta all’amministrazione dimostrare un divieto specifico, motivato e proporzionato.
• Il piano di localizzazione degli impianti presentato dall’operatore ha natura programmatica e non vincolante: la mancata indicazione preventiva di un sito non può costituire, da sola, causa ostativa al rilascio dell’autorizzazione, poiché il piano può essere integrato o modificato per nuove esigenze tecniche o per la perdita della disponibilità di siti precedentemente individuati.

Come è indicizzato