Sentenza n. 1425/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale che, ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, aveva annullato d’ufficio una precedente delibera del 2024, con cui la Regione aveva recepito l’accordo del 2020 con l’associazione rappresentativa delle strutture private accreditate e riconosciuto un’indennità di funzione e uno specifico ristoro per la sospensione dell’attività ordinaria durante l’emergenza Covid. Sono stati dedotti: superamento del termine ragionevole e difetto assoluto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e uso dell’autotutela per mere ragioni di opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento, nonché difetto di istruttoria, partecipazione e contraddittorio; illegittimità della limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale e della pretesa restituzione degli acconti già corrisposti. È stato inoltre chiesto il risarcimento del danno da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo da revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori dovuti in base alla legge e privi di discrezionalità amministrativa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i vizi dedotti contro l’annullamento d’ufficio, la limitazione dei ristori o la richiesta risarcitoria. La controversia riguarda la spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina emergenziale per strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria. L’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, introdotto dal d.l. 149/2020, prevedeva un contributo fino al 90% del budget, parametrato ai costi fissi rendicontati e alla produzione effettiva, mentre la disciplina regionale aveva individuato criteri oggettivi di quantificazione basati sulla riduzione del fatturato e sul costo del lavoro, senza attribuire all’amministrazione margini discrezionali sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. Ne deriva la consistenza di diritto soggettivo della pretesa e la giurisdizione del giudice ordinario. Il TAR ha richiamato Cass., Sez. Un., n. 15404/2024 e il criterio generale secondo cui, in materia di contributi e sovvenzioni, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e l’amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti; resta invece la giurisdizione amministrativa quando la controversia riguarda una fase procedimentale discrezionale precedente all’attribuzione del beneficio oppure l’annullamento o la revoca per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Disciplina il potere di annullamento d’ufficio esercitato dalla Regione sulla precedente delibera; la legittimità concreta dell’esercizio del potere non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l’indennizzo qualora l’atto fosse qualificato come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata.

• art. 4, commi 1-3, d.l. 34/2020

  Costituisce la base normativa dell’indennità di funzione riconosciuta dalla precedente delibera regionale.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, introdotto dal d.l. 149/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato (...)

  Prevede un contributo emergenziale fino al 90% del budget, destinato a ristoro dei costi fissi sostenuti e rendicontati dalle strutture private accreditate, senza attribuire all’amministrazione un potere discrezionale sull’an, sul quid e sul quomodo quando ricorrono i presupposti normativi.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Estende l’applicazione del comma 5-bis agli acquisti di prestazioni sociosanitarie per la parte a rilevanza sanitaria, in presenza di un budget 2020.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  Contempla la possibilità per le Regioni di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice fornito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  È stato richiamato nel dibattito sulla possibile giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di pubblici servizi, ma il TAR ha ritenuto che la controversia riguardasse contributi e ristori pubblici e non una materia di giurisdizione esclusiva.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori pubblici riconosciuti direttamente dalla legge, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando all’amministrazione è demandata soltanto la verifica della sussistenza dei presupposti e dei criteri oggettivi di quantificazione, senza margini di discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione.
• La previsione di un potere regionale di dare attuazione alla disciplina legislativa e di verificare la rendicontazione non trasforma in interesse legittimo la posizione del beneficiario quando la spettanza e la misura massima del contributo risultano predeterminate dalla legge e applicate mediante criteri oggettivi.
• In materia di contributi pubblici, la giurisdizione amministrativa sussiste invece quando la controversia riguarda una fase anteriore caratterizzata da un provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando il beneficio già concesso è annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; il riparto dipende dalla natura della situazione soggettiva effettivamente azionata.
• La dichiarazione di difetto di giurisdizione comporta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato