Sentenza n. 1846/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza di primo grado e il provvedimento comunale di decadenza dall’autorizzazione per l’installazione del chiosco e dagli atti collegati, con immediata interruzione dell’attività. La decadenza era stata disposta a seguito di tre verbali di sopralluogo relativi al preposizionamento, prima del noleggio ai clienti, di 68, 30 e 37 attrezzature balneari sul pubblico demanio marittimo. I motivi d’appello riproponevano: la violazione dell’art. 2 l. 241/1990 per il superamento del termine di conclusione del procedimento e l’illegittimità del suo “riavvio”; la violazione e falsa applicazione della disciplina regionale e comunale sulle spiagge libere attrezzate e sulle spiagge libere con servizi; l’errata interpretazione delle autorizzazioni e delle relative prescrizioni; il travisamento dei fatti, sostenendo che gli ombrelloni potevano essere stati lasciati temporaneamente privi dei clienti durante la giornata; la violazione dei principi di buona fede e proporzionalità; l’erronea estensione della decadenza all’autorizzazione relativa al chiosco; infine, la domanda risarcitoria per i danni asseritamente derivati dall’illegittima decadenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondata la censura sul termine procedimentale, affermando che, in assenza di una specifica previsione di perentorietà, il termine di conclusione del procedimento ha natura ordinatoria o sollecitatoria e il suo superamento non rende illegittimo il provvedimento. Nel caso concreto, il tempo trascorso era inoltre giustificato dalla necessità di esaminare le istanze di accesso documentale presentate dall’appellante. Nel merito, il Collegio ha ritenuto provata la reiterata violazione del divieto di preposizionamento delle attrezzature balneari, sulla base dei tre verbali non impugnati, dotati di fede privilegiata fino a querela di falso. Il regolamento regionale n. 19/2016 aveva abrogato il precedente regolamento n. 11/2009, salvo le disposizioni espressamente mantenute, e vietava il preposizionamento sia sulle spiagge libere con servizi sia sulle spiagge libere oggetto di convenzione. La reiterazione per tre volte costituiva la grave inadempienza prevista dalla disciplina regionale e legittimava la decadenza, configurata come atto vincolato. La disciplina sopravvenuta non era incompatibile con le autorizzazioni anteriori, anche perché il punto 17 delle prescrizioni autorizzative consentiva il noleggio giornaliero degli ombrelloni, che dovevano essere collocati dai bagnanti secondo le proprie esigenze e rimossi a fine giornata. Non è stata ravvisata violazione del principio di proporzionalità, né rilevavano l’orario dei sopralluoghi o l’adempimento di altri obblighi concessori. La decadenza poteva riguardare sia l’autorizzazione relativa al chiosco sia quella collegata al noleggio degli ombrelloni. La domanda risarcitoria è stata respinta per conseguenza dell’infondatezza dell’azione impugnatoria. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il termine di conclusione del procedimento, in assenza di una specifica previsione di perentorietà, ha natura ordinatoria o sollecitatoria; il suo superamento non determina l’illegittimità del provvedimento finale.

• art. 5, comma 8, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  “sulle spiagge libere con servizi è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l’organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili. L’accertata violazione della presente disposizione, reiterata per tre volte, configura la fattispecie di inadempienza di cui all’articolo 49, comma 3, lettera f), della l.r. 13/2007, per effetto della quale l’amministrazione comunale dichiara la decadenza dalla concessione”

  La reiterata violazione per almeno tre volte del divieto di preposizionamento integra l’inadempienza che comporta la decadenza dalla concessione.

• art. 6, comma 2, regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  “nelle spiagge libere oggetto di convenzione è vietato il preposizionamento di attrezzature balneari e l’organizzazione di servizi alla balneazione non può in nessun caso precludere la libera fruizione degli arenili”

  Il divieto di preposizionamento opera anche nelle spiagge libere oggetto di convenzione; la reiterazione per tre volte costituisce grave inadempienza degli obblighi convenzionali.

• art. 21 regolamento regionale Lazio n. 19/2016

  Ha abrogato il regolamento regionale n. 11/2009, salvo gli articoli 8 e 9.

• art. 49, comma 3, lett. f), l.r. Lazio n. 13/2007

  Costituisce la base normativa della decadenza dalla concessione in caso di reiterata violazione del divieto di preposizionamento, secondo quanto previsto dal regolamento regionale.

• art. 1456 c.c.

  È richiamato dalla disciplina regionale quale conseguenza della reiterata violazione del divieto nelle spiagge libere oggetto di convenzione.

• punto 17 delle prescrizioni dell’autorizzazione

  “presso il manufatto di supporto, dalle ore 8.00 alle ore 19.00, è consentita la fornitura giornaliera a noleggio di ombrelloni ai bagnanti, che potranno collocarli in naturalità, secondo le proprie esigenze e rispettando quelle dei presenti, sull’arenile libero circostante. Gli ombrelloni devono normalmente essere rimossi a fine giornata e custoditi nelle strutture collocate sopra le piazzole”

  L’autorizzazione consentiva il noleggio giornaliero, ma non il preposizionamento degli ombrelloni prima della richiesta e del noleggio da parte dei bagnanti.

• art. 1161 cod. nav.

  Il richiamo alla disciplina dell’occupazione abusiva di spazio demaniale è stato ritenuto inconferente ai fini della decisione, pur risultando coerente con la qualificazione della preventiva apposizione degli ombrelloni come condotta vietata.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata ritenuta infondata in conseguenza della legittimità del provvedimento di decadenza.

Massime di principio

• In assenza di una specifica previsione legislativa o regolamentare che attribuisca natura perentoria al termine di conclusione del procedimento, il suo superamento non comporta l’illegittimità del provvedimento finale, ferma restando la possibilità che il tempo impiegato sia valutato alla luce delle concrete esigenze istruttorie e procedimentali.
• Quando una disciplina regionale prevede che la reiterazione per tre volte della violazione del divieto di preposizionamento di attrezzature balneari integri una grave inadempienza e comporti la decadenza dalla concessione, l’amministrazione esercita un potere vincolato al verificarsi del presupposto, senza necessità di una distinta valutazione di proporzionalità della sanzione.
• Il divieto di preposizionamento delle attrezzature balneari impedisce al gestore di collocare ombrelloni o altre attrezzature sull’arenile prima che il singolo cliente abbia richiesto e perfezionato il noleggio; il successivo temporaneo allontanamento del cliente non smentisce l’accertamento della condotta originaria.
• I verbali redatti dagli agenti accertatori fanno fede fino a querela di falso quanto ai fatti attestati come avvenuti in loro presenza; se non impugnati con querela di falso, le contestazioni meramente ricostruttive o alternative della parte non sono idonee a superarne l’efficacia probatoria.
• Una disciplina regolamentare sopravvenuta può applicarsi agli obblighi di gestione di un rapporto concessorio anteriormente instaurato quando non incida retroattivamente su una situazione esaurita, ma disciplini le modalità attuali di esercizio dell’attività e risulti coerente con le prescrizioni contenute nel titolo autorizzativo.

Come è indicizzato