Sentenza n. 1368/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato, con istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., il diniego di accesso del 24 marzo 2026, chiedendo l’ostensione dei documenti relativi ai blocchi ufficiali di dieci equidi e alla corrispondente attività veterinaria. L’ATS aveva negato l’accesso contestando che il richiedente fosse proprietario degli animali e qualificandolo come mero trasportatore per conto terzi; aveva inoltre sostenuto che i verbali già conosciuti esplicitassero le ragioni dei blocchi e che l’ostensione della corrispondenza interna e interistituzionale potesse pregiudicare la riservatezza e la cooperazione transfrontaliera. Il ricorrente ha dedotto di essere destinatario degli equidi e di avere un interesse diretto, concreto e attuale, anche quale soggetto esposto a conseguenze economiche nella filiera e parte del giudizio volto a contestare i blocchi e a ottenere il risarcimento. Ha inoltre invocato la natura difensiva dell’accesso e la necessità dei documenti per tutelare le proprie ragioni. La richiesta comprendeva anche una formula ampia relativa a tutte le interlocuzioni e alla corrispondenza tra ATS e autorità sanitarie nazionali ed estere.

La decisione

Il TAR ha accolto in parte la domanda di accesso. Ha riconosciuto l’interesse diretto, concreto e attuale del ricorrente perché destinatario degli equidi e coinvolto nella filiera: tale interesse sussiste anche a prescindere dalla prova certa della proprietà, poiché la posizione di trasportatore comporta responsabilità in materia di identificazione e tracciabilità e possibili conseguenze economiche. La domanda ha carattere difensivo, essendo collegata all’impugnazione dei provvedimenti di blocco e alla domanda risarcitoria. È stata respinta la tesi secondo cui la natura interna o endoprocedimentale dei documenti ne impedirebbe l’accesso; analogamente, le generiche esigenze di riservatezza e di tutela della cooperazione transfrontaliera non prevalgono sull’accesso difensivo quando i documenti siano necessari alla tutela di interessi giuridici. La richiesta di copia di tutte le interlocuzioni, corrispondenza, richieste e risposte tra ATS e autorità nazionali ed estere è stata esclusa nella sua formulazione generica, che altrimenti avrebbe carattere esplorativo; tali documenti dovranno però essere ostesi se i loro estremi risultano dai verbali di blocco o dagli altri documenti puntualmente individuati nell’istanza. L’ATS è stata condannata a esibire i documenti così delimitati entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. In caso di inerzia, dovrà provvedere entro i successivi quindici giorni il commissario ad acta nominato dal TAR, senza compenso. Le spese della fase di accesso sono state compensate. Le domande di annullamento e risarcimento relative ai blocchi, nonché le altre questioni del ricorso introduttivo, non sono state decise e saranno trattate nella successiva fase di merito.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  l’istanza di accesso, prevista dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, richiede la sussistenza delle seguenti condizioni: la legittimazione a richiedere l'accesso agli atti amministrativi, che presuppone la dimostrazione che gli atti oggetto dell'istanza siano in grado di spiegare effetti diretti o indiretti nella sfera giuridica dell'istante; la posizione da tutelare deve risultare comunque collegata ai documenti oggetto della richiesta di accesso; il rapporto di strumentalità appena descritto deve, poi, apparire dalla motivazione enunciata nella richiesta di accesso

  La legittimazione all’accesso richiede che i documenti possano incidere, direttamente o indirettamente, sulla sfera giuridica dell’istante, che la posizione da tutelare sia collegata ai documenti e che tale nesso di strumentalità emerga dalla motivazione della richiesta.

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  secondo la lettera d) del comma 1, si intende per documento amministrativo “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”. Nessuna distinzione è quindi possibile con riguardo alla collocazione dei documenti all’interno della sequenza procedimentale.

  Sono documenti amministrativi ostensibili anche gli atti interni e quelli non riferiti a uno specifico procedimento; la collocazione endoprocedimentale non costituisce, di per sé, ragione per escludere l’accesso.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 stabilisce che «deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici». Come affermato da un condivisibile orientamento giurisprudenziale, questa disposizione costituisce una «eccezione alle eccezioni», che opera anche nei confronti di categorie di documenti altrimenti sottratti all’accesso, determinando la riespansione della regola generale dell’ostensibilità ogni volta che la conoscenza degli atti sia necessaria all’esercizio delle prerogative difensive

  L’accesso difensivo deve essere garantito quando la conoscenza dei documenti è necessaria per curare o difendere interessi giuridici e può prevalere anche rispetto a categorie di atti normalmente sottratte all’accesso.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  La presente sentenza è dedicata esclusivamente alla definizione dell’istanza di accesso ex art. 116 comma 2 cpa depositata il 27 aprile 2026, la quale viene accolta nei limiti precisati nel seguito della motivazione.

  L’istanza di accesso è decisa nell’ambito del giudizio pendente ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.; in questa fase il TAR definisce la domanda ostensiva senza decidere le ulteriori domande di annullamento e risarcimento.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  L’Amministrazione intimata viene, pertanto, condannata all’esibizione dei documenti come sopra definiti, ai sensi dell’art. 116 comma 4, c.p.a., entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla notificazione a cura della parte ricorrente.

  Accolta la domanda di accesso, il giudice può ordinare all’amministrazione l’esibizione dei documenti entro un termine determinato.

• art. 46 c.p.a.

  l’art. 46 c.p.a., che onera l’Amministrazione di produrre in giudizio entro sessanta giorni dalla notifica del ricorso non solo il provvedimento impugnato, ma anche tutti gli atti e i documenti in base ai quali lo stesso è stato emanato.

  La disposizione è richiamata nel contesto della contestazione del ricorrente circa la mancata produzione in giudizio degli atti e documenti presupposti; la sentenza non decide autonomamente una violazione di tale obbligo.

Massime di principio

• La legittimazione all’accesso documentale sussiste quando gli atti richiesti possono produrre effetti diretti o indiretti nella sfera giuridica dell’istante, la posizione da tutelare è collegata ai documenti e il nesso di strumentalità è esplicitato nella richiesta.
• L’interesse all’accesso difensivo può sussistere anche in capo a un soggetto che non abbia dimostrato con certezza la proprietà dei beni coinvolti, se la sua posizione nella filiera comporta responsabilità o conseguenze economiche potenzialmente collegate ai provvedimenti amministrativi e ai documenti richiesti.
• La pubblica amministrazione e il giudice dell’accesso non devono valutare anticipatamente l’ammissibilità o la decisività dei documenti nell’eventuale giudizio di merito, salvo che sia evidente l’assoluta mancanza di collegamento tra i documenti e le esigenze difensive.
• La natura interna o endoprocedimentale di un documento non esclude l’accesso, poiché la nozione di documento amministrativo comprende anche atti interni e atti non relativi a uno specifico procedimento.
• Le esigenze di riservatezza o di tutela della cooperazione amministrativa non escludono l’accesso difensivo quando la conoscenza dei documenti sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici.
• Una richiesta formulata in termini generici non comporta necessariamente l’inammissibilità integrale dell’istanza: il giudice può circoscriverne l’oggetto in base all’interesse concreto e ordinare l’ostensione dei documenti individuabili tramite riferimenti contenuti negli atti puntualmente richiesti, evitando che l’accesso diventi esplorativo.

Come è indicizzato