Sentenza n. 124/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR Sicilia n. 2640/2023, che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro il diniego comunale di sanatoria del 5 luglio 2018 e contro l’ordinanza di demolizione del 16 ottobre 2018. In appello ha dedotto, anzitutto, l’insufficienza della motivazione del diniego rispetto alle osservazioni presentate ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990: il Comune si sarebbe limitato a reiterare le ragioni ostative del preavviso, concludendo apoditticamente che le osservazioni erano “non esaustive”, senza confrontarsi con la relazione tecnica, gli elaborati metrici, la documentazione sulla pianificazione di bacino e i pareri acquisiti. Ha inoltre censurato la qualificazione unitaria delle opere come “nuova costruzione”, senza distinguere tra opere interne, manufatti interrati, verande, modifiche di prospetto, incrementi volumetrici e piscina prefabbricata fuori terra, né verificare in concreto la natura pertinenziale o trasformativa della piscina. Ha contestato, infine, l’omesso coordinamento tra la disciplina del PRG, che qualificava l’area come interdetta all’uso edificatorio e/o urbanistico per fenomeni franosi, e il PAI aggiornato, deducendo che l’Amministrazione non avesse esaminato la classificazione del rischio idrogeologico e le relative prescrizioni. Quanto all’ordinanza di demolizione, ha sostenuto che essa dipendesse strutturalmente dal diniego di sanatoria, richiamato quale presupposto per sostituire e ampliare un precedente ordine repressivo.

La decisione

Il CGARS ha accolto integralmente l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondato il primo motivo, affermando che l’art. 10-bis l. 241/1990 non impone una confutazione atomistica di ogni osservazione, ma richiede che il provvedimento conclusivo renda riconoscibile e verificabile il vaglio dell’apporto partecipativo, soprattutto quando siano state presentate deduzioni tecniche documentate sui motivi ostativi. La formula “osservazioni non esaustive” è stata giudicata meramente assertiva, perché non chiariva se le osservazioni fossero irrilevanti, erronee o incomplete, né spiegava il rilievo attribuito alla documentazione tecnica e al PAI; ne sono derivati insufficienza della motivazione e difetto di istruttoria. È stato accolto anche il secondo motivo: la qualificazione delle opere edilizie deve fondarsi su un accertamento concreto e distinto per ciascun intervento. In particolare, la piscina non può essere qualificata sempre e comunque come nuova costruzione, dovendosi valutare caso per caso dimensioni, caratteristiche, rapporto funzionale con l’immobile, autonomia e incidenza sull’assetto del territorio. Il diniego aveva invece adottato una qualificazione monolitica, senza distinguere le diverse opere e senza esplicitare gli elementi fattuali posti a fondamento della qualificazione della piscina come nuova costruzione. Il terzo motivo è stato accolto nei limiti indicati dal Collegio: la decisione non afferma la generale prevalenza del PAI sul PRG né la sua automatica natura di variante urbanistica, ma stabilisce che, quando il privato deduca e documenti la disciplina di bacino aggiornata, l’Amministrazione deve spiegare in modo controllabile come abbia coordinato PAI e PRG e perché le prescrizioni del PAI non incidano sulla preclusione urbanistica o non la attenuino. Anche sotto questo profilo il diniego era carente di istruttoria e motivazione. È stato accolto, infine, il motivo relativo all’ordinanza di demolizione: poiché l’ordinanza era stata costruita come atto sostitutivo e ampliativo fondato sul diniego di sanatoria, l’illegittimità di quest’ultimo si comunica all’ordinanza almeno nella parte in cui da esso trae giustificazione e perimetro repressivo. Il Comune non si è costituito; il Collegio ha disposto nulla sulle spese.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  “osservazioni ritenute non esaustive”

  Il preavviso di rigetto impone un contraddittorio effettivo: il provvedimento finale non deve replicare analiticamente a ogni argomento, ma deve confrontarsi per nuclei essenziali con osservazioni tecniche e documentate, rendendo intelligibili e verificabili le ragioni del loro mancato accoglimento.

• artt. 31 e 33 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza di demolizione deve fondarsi su un autonomo e adeguato accertamento; quando sia strutturalmente costruita sul diniego di sanatoria, l’illegittimità di quest’ultimo si riflette sull’ordinanza nella parte dipendente dal diniego.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  La norma è richiamata nel dispositivo quale base per l’oscuramento delle generalità della parte interessata.

• artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Le disposizioni sono richiamate nel dispositivo insieme all’art. 52 d.lgs. 196/2003 quale fondamento della tutela dei dati identificativi mediante oscuramento.

Massime di principio

• Il preavviso di rigetto non esaurisce l’obbligo motivazionale dell’Amministrazione: quando l’interessato presenti osservazioni tecniche e documentate idonee a incidere sulle ragioni ostative, il provvedimento finale deve confrontarsi con esse almeno per nuclei essenziali e spiegare in modo intelligibile e verificabile perché non siano decisive. Una formula meramente assertiva, quale il giudizio di non esaustività delle osservazioni, non è sufficiente.
• La qualificazione giuridica delle opere edilizie deve essere preceduta da un accertamento concreto e adeguatamente motivato, distinto per le diverse opere comprese nell’istanza; l’Amministrazione non può sussumere automaticamente e unitariamente interventi eterogenei nella categoria della nuova costruzione.
• La qualificazione di una piscina come pertinenza o nuova costruzione richiede una valutazione caso per caso delle sue caratteristiche e dimensioni, del rapporto funzionale con l’edificio principale, dell’eventuale autonomia funzionale e dell’incidenza sull’assetto del territorio; non sono sufficienti affermazioni astratte riferite alla tipologia dell’opera.
• Quando il privato deduca e documenti l’esistenza di una disciplina di bacino aggiornata riferita al medesimo rischio idrogeologico posto a fondamento del diniego edilizio, l’Amministrazione deve esaminare e motivare il coordinamento tra PAI e strumento urbanistico comunale. Tale obbligo non implica necessariamente la prevalenza generale del PAI sul PRG o la sua automatica natura di variante urbanistica, ma impedisce di considerare il PRG autosufficiente senza spiegare l’incidenza delle prescrizioni e perimetrazioni del PAI.
• Se un’ordinanza di demolizione è adottata quale atto sostitutivo e ampliativo fondato sul diniego di sanatoria, l’illegittimità del diniego si comunica all’ordinanza nella parte in cui questa trae dal diniego la propria giustificazione e determina l’estensione delle opere da reprimere.

Come è indicizzato