Sentenza n. 2377/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota della Soprintendenza di Messina del 24 febbraio 2023, con la quale l'Amministrazione ha esaminato congiuntamente: l'istanza di condono edilizio ex legge n. 326/2003 relativa all'ampliamento di un fabbricato mediante parziale chiusura di una veranda e l'istanza di accertamento di conformità ex art. 13 della legge n. 47/1985 relativa a una struttura interrata destinata a locale tecnologico della piscina. Il primo motivo ha dedotto la violazione della legge n. 308/2004, il contrasto tra provvedimenti, l'illogicità manifesta e la violazione dell'art. 136 Cost., poiché la Soprintendenza aveva già dichiarato la compatibilità paesaggistica dell'ampliamento con nota del 28 febbraio 2020, rilasciando il nulla osta alla concessione in sanatoria dopo il pagamento dell'indennità paesaggistica. Il secondo motivo ha denunciato l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto, la violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e delle norme regionali sulla partecipazione, nonché l'erronea applicazione della disciplina del terzo condono all'istanza relativa al locale interrato, che era invece un'istanza di accertamento di conformità ex art. 13 l. n. 47/1985. Il terzo motivo ha dedotto violazione degli artt. 3 e 6 l. n. 241/1990, carenza di istruttoria e motivazione, violazione dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990 e della circolare n. 2/2022, sostenendo che l'Amministrazione non avesse indicato i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche, i vincoli concretamente ostativi né gli elementi giustificativi del mutamento rispetto al precedente nulla osta. È stata inoltre contestata la mancata valutazione della natura di volume tecnico, totalmente interrato, della seconda opera. Con il quarto motivo il ricorrente ha contestato la legittimità e chiesto, ove occorrente, la disapplicazione della circolare regionale n. 2/2022, nella parte in cui escludeva la condonabilità degli abusi di maggiore importanza nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico anche quando conformi agli strumenti urbanistici.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione, con annullamento della nota della Soprintendenza del 24 febbraio 2023 e salvezza degli ulteriori provvedimenti amministrativi. Il Collegio ha preliminarmente escluso dal materiale valutabile due memorie depositate per errore in fascicoli relativi ad altri ricorsi. Quanto alla struttura interrata, ha ritenuto fondato il difetto di motivazione: l'Amministrazione ha applicato la disciplina del terzo condono edilizio a un'istanza di accertamento di conformità ex art. 13 l. n. 47/1985. Condono edilizio e accertamento di conformità sono istituti distinti, poiché il primo costituisce un perdono legislativo per l'abuso sostanziale, mentre il secondo accerta ex post la conformità urbanistica dell'opera, realizzando una sanatoria di una violazione formale. Quanto all'ampliamento, il precedente nulla osta paesaggistico del 28 febbraio 2020 era un atto endoprocedimentale e non definiva da solo il procedimento di condono, che compete al Comune; tuttavia, la sua esistenza rendeva la vicenda peculiare e giuridicamente complessa. Per tale ragione, pur trattandosi di un procedimento tendenzialmente vincolato nel quale di regola non è necessario il preavviso di rigetto, l'Amministrazione avrebbe dovuto assicurare le garanzie partecipative, consentendo al privato di rappresentare il precedente provvedimento e fornire osservazioni utili. Inoltre, il diniego avrebbe dovuto spiegare in modo concreto e obiettivo le ragioni del ripensamento rispetto al precedente giudizio favorevole, senza utilizzare formule riferibili all'esame originario della pratica. La Soprintendenza non ha quindi adeguatamente motivato né istruito il contrarius actus. Le ulteriori censure, compresa quella sulla circolare regionale n. 2/2022, sono state assorbite. Le spese di lite sono state compensate, con condanna dell'Assessorato alla refusione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 32 d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Disciplina il terzo condono edilizio; non può essere applicato per definire un'istanza di accertamento di conformità ex art. 13 l. n. 47/1985.

• art. 23 l.r. Sicilia n. 37/1985

  Costituisce, insieme all'art. 32 l. n. 326/2003, la base normativa del parere richiesto alla Soprintendenza nell'ambito della procedura di sanatoria.

• art. 13 l. n. 47/1985

  Disciplina l'accertamento di conformità, distinto dal condono edilizio perché volto a verificare ex post la conformità dell'intervento agli strumenti urbanistici.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è normalmente escluso per provvedimenti vincolati, ma le garanzie partecipative possono essere necessarie in situazioni peculiari e giuridicamente complesse.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata, soprattutto quando l'Amministrazione si discosta da una precedente valutazione favorevole.

• art. 6 l. n. 241/1990

  Rileva rispetto all'obbligo di una corretta istruttoria e dell'acquisizione degli elementi utili alla decisione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  È stato invocato dal ricorrente in relazione al ritiro o annullamento di una precedente valutazione favorevole; la sentenza ha fondato l'annullamento soprattutto sul difetto di motivazione, istruttoria e partecipazione.

• art. 136 Cost.

  È stato invocato dal ricorrente in relazione alla stabilità degli effetti delle precedenti valutazioni e ai limiti temporali delle pronunce di illegittimità costituzionale; la questione è rimasta assorbita.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Ha disciplinato le modalità dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Condono edilizio e accertamento di conformità sono istituti distinti: il condono costituisce un perdono legislativo dell'abuso sostanziale, mentre l'accertamento di conformità presuppone la conformità dell'opera agli strumenti urbanistici e sana una violazione formale; pertanto, un'istanza ex art. 13 l. n. 47/1985 non può essere definita applicando la disciplina del condono edilizio.
• Sebbene il parere paesaggistico reso nei procedimenti di sanatoria edilizia abbia natura endoprocedimentale e il procedimento sia definito dal Comune, la precedente valutazione favorevole della Soprintendenza costituisce un elemento procedimentale rilevante che l'Amministrazione non può ignorare in caso di successivo diniego.
• La natura vincolata del provvedimento conclusivo non esclude sempre le garanzie partecipative: quando la vicenda presenta peculiarità e complessità giuridiche, in particolare per l'esistenza di una precedente valutazione favorevole, l'Amministrazione deve consentire all'interessato di rappresentare fatti e osservazioni potenzialmente utili alla decisione.
• Quando l'Amministrazione intende adottare una determinazione negativa in contrasto con una precedente valutazione favorevole, la motivazione deve indicare gli elementi concreti e obiettivi del ripensamento e il percorso logico-giuridico che giustifica il contrarius actus; non sono sufficienti formule standard riferite all'esame originario della fattispecie.
• L'annullamento giurisdizionale di un diniego per difetto di motivazione, istruttoria o partecipazione non determina automaticamente il rilascio della sanatoria, ma lascia salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione competente.

Come è indicizzato