Sentenza n. 10959/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato gli articoli 4, 5, 6, 7 e 12 del D.M. n. 418/2025, nonché l'Allegato B, i Syllabus e gli atti connessi, deducendo: 1) violazione dell'autonomia universitaria ex art. 33, sesto comma, Cost. e della normativa sull'autonomia didattica, perché il decreto avrebbe individuato centralmente gli insegnamenti del semestre filtro — Chimica e propedeutica biochimica, Fisica e Biologia — attribuendo a ciascuno 6 CFU e imponendo l'adeguamento dei piani di studio; 2) violazione della libertà di insegnamento ex art. 33, primo comma, Cost., per la predisposizione di Syllabus nazionali, la centralizzazione delle prove d'esame, l'intervento tecnico del CINECA e la sottrazione ai docenti della piena disponibilità della predisposizione e valutazione delle prove; 3) violazione dei principi di buon andamento, ragionevolezza e sostenibilità organizzativa, in relazione all'aumento degli iscritti al semestre filtro e alla ritenuta insufficienza delle capacità ricettive universitarie; 4) violazione degli artt. 1, comma 2-bis, e 7 l. n. 241/1990 per il mancato coinvolgimento dei docenti nel procedimento di adozione del decreto. In via subordinata è stata sollevata questione di legittimità costituzionale della l. n. 26/2025 e del d.lgs. n. 71/2025 per violazione degli artt. 3, 33, 76 e 97 Cost. Il Ministero ha eccepito l'inammissibilità del ricorso collettivo, il difetto di legittimazione e interesse dei docenti, l'omessa notifica ai controinteressati e la tardività, contestando inoltre nel merito tutte le censure.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto ammissibile il ricorso collettivo, poiché i docenti erano portatori di posizioni sostanzialmente omogenee e non sussisteva conflitto di interessi; ha riconosciuto la legittimazione e l'interesse dei singoli docenti a dedurre la lesione diretta della libertà di insegnamento, pur precisando che essi non possono far valere in via generale l'autonomia dell'Ateneo. Ha ritenuto superata l'eccezione relativa ai controinteressati per l'avvenuta notificazione per pubblici proclami e ha escluso la tardività, individuando nel D.M. n. 418/2025 il primo atto lesivo, mentre gli atti precedenti avevano natura preparatoria. La sopravvenienza del D.M. n. 1115/2025 ha delimitato l'oggetto del giudizio, escludendo il sindacato sulle specifiche misure correttive e sui recuperi dei crediti relativi all'anno 2025/2026, ma non ha fatto venir meno l'interesse sulle disposizioni strutturali del D.M. n. 418/2025, destinate a operare anche per le annualità successive. Nel merito, il Collegio ha qualificato il semestre filtro come realtà a duplice natura: attività universitaria e, inscindibilmente, segmento di una procedura selettiva nazionale. Tale funzione selettiva giustifica l'individuazione centralizzata delle tre discipline, dei programmi uniformi, dei 18 CFU complessivi e delle modalità omogenee di verifica. L'autonomia universitaria resta salvaguardata perché la disciplina riguarda soltanto 18 CFU su 360, il primo semestre e il nucleo minimo comune; gli Atenei conservano la scelta delle metodologie didattiche, l'organizzazione dell'offerta formativa e la definizione del restante percorso. La libertà di insegnamento non è stata ritenuta annullata: i Syllabus individuano soltanto il patrimonio minimo comune, senza imporre metodi o approcci scientifici; la centralizzazione delle prove è necessaria per rendere comparabili i risultati e il CINECA svolge un ruolo tecnico, mentre le Università mantengono la nomina delle commissioni e la correzione delle prove. La censura organizzativa è stata respinta perché attiene soprattutto alla capacità degli Atenei e agli interessi degli studenti, non è stata dimostrata una compromissione effettiva della didattica e la valutazione prognostica rientra nella discrezionalità amministrativa e legislativa, non manifestamente irragionevole. È stata respinta anche la censura partecipativa, poiché il decreto è un atto amministrativo generale, sottratto alla partecipazione procedimentale dall'art. 13 l. n. 241/1990; inoltre, il procedimento aveva coinvolto il Consiglio Universitario Nazionale e un gruppo di lavoro qualificato. Le questioni di costituzionalità sono state dichiarate manifestamente infondate: non risultano violati gli artt. 3, 33, 76 e 97 Cost., poiché la delega consentiva l'individuazione delle discipline qualificanti e la successiva specificazione tecnica ministeriale, mentre il bilanciamento tra accesso, merito, uniformità selettiva, autonomia universitaria e libertà di insegnamento non è manifestamente irragionevole. Spese integralmente compensate per la novità e complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 33, primo comma, Cost.

  l'arte e la scienza sono libere e libero ne è l'insegnamento

  La libertà di insegnamento comprende le dimensioni dei contenuti, del metodo, della ricerca e della valutazione; non è assoluta e può essere conformata, in misura proporzionata, dalla funzione selettiva nazionale del semestre filtro.

• art. 33, sesto comma, Cost.

  le Università hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato

  L'autonomia universitaria opera entro i limiti stabiliti dalla legge statale; sono ammissibili interventi statali di coordinamento quando siano necessari per assicurare uniformità e valutazioni d'insieme, senza annichilire l'autonomia degli Atenei.

• art. 2, comma 2, lett. c) e d), l. n. 26/2025

  individuare le discipline qualificanti comuni

  La legge delega autorizza l'individuazione di discipline comuni, programmi uniformi e standard omogenei di verifica funzionali alla graduatoria nazionale.

• art. 3, commi 1 e 2, d.lgs. n. 71/2025

  adeguate modalità di erogazione della didattica

  La liberalizzazione dell'iscrizione al primo semestre deve essere accompagnata da modalità organizzative adeguate quando il numero degli iscritti superi la capacità ricettiva.

• art. 4, commi 3 e 4, d.lgs. n. 71/2025

  in deroga ai requisiti minimi di docenza

  La disciplina consente modalità flessibili di erogazione della didattica e attività integrative per assicurare la sostenibilità organizzativa del semestre filtro.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 71/2025

  i programmi formativi del primo semestre [...] sono uniformi e coordinati a livello nazionale

  La disposizione abilita il Ministro a individuare le discipline qualificanti comuni e a definire il numero complessivo dei CFU, comunque non inferiore a 18, rendendo possibile la ripartizione dei CFU tra i singoli insegnamenti.

• art. 6, d.lgs. n. 71/2025

  secondo standard e modalità di verifica uniformi

  Gli esami del semestre filtro devono svolgersi secondo modalità omogenee, perché concorrono alla formazione di una graduatoria nazionale.

• art. 4, comma 4, D.M. n. 418/2025

  metodologia didattica per l'erogazione delle attività formative

  La disposizione preserva agli Atenei la scelta delle metodologie didattiche, nonostante l'uniformità dei contenuti minimi e delle verifiche.

• art. 13 l. n. 241/1990

  le disposizioni [...] sulla partecipazione non si applicano [...] agli atti amministrativi generali

  Il D.M. n. 418/2025, in quanto atto amministrativo generale, non è soggetto alle garanzie partecipative di cui agli artt. 1, comma 2-bis, e 7 della stessa legge.

• art. 49, comma 3, c.p.a.

  La notificazione per pubblici proclami ha consentito di superare l'eccezione relativa alla mancata notifica agli studenti controinteressati.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Il TAR ha fissato l'udienza pubblica per la trattazione del merito nella fase cautelare.

Massime di principio

• Il semestre filtro per l'accesso ai corsi universitari a numero programmato può avere contemporaneamente natura di attività universitaria e di segmento di una procedura selettiva nazionale; tale duplice natura legittima la previsione di discipline comuni, programmi uniformi, prove omogenee e criteri di valutazione comparabili.
• L'autonomia universitaria non impedisce allo Stato di disciplinare uniformemente il nucleo minimo di un segmento formativo quando ciò sia necessario per assicurare una graduatoria nazionale e la parità di trattamento tra i candidati, purché l'intervento sia circoscritto e lasci agli Atenei la definizione del restante percorso e delle metodologie didattiche.
• La libertà di insegnamento non attribuisce necessariamente al docente titolare del corso il diritto esclusivo di predisporre e correggere le prove quando l'esame costituisca anche strumento di selezione nazionale; la centralizzazione delle prove e dei criteri di valutazione è legittima se funzionale alla comparabilità dei risultati e non sopprime la libertà del metodo, della ricerca e degli approfondimenti didattici.
• La previsione legislativa di discipline qualificanti comuni, programmi uniformi, standard omogenei e graduatoria nazionale può costituire base sufficiente per demandare a un decreto ministeriale la specificazione tecnica degli insegnamenti e la ripartizione dei CFU, senza violare l'art. 76 Cost., quando la fonte primaria abbia definito i criteri sostanziali della disciplina.
• Il giudice amministrativo non può sindacare valutazioni prognostiche sull'adeguatezza organizzativa di una riforma se non emergono elementi idonei a dimostrare una manifesta irragionevolezza o una compromissione effettiva dell'erogazione del servizio; la mera previsione di un aumento degli utenti non è sufficiente.
• Gli atti amministrativi generali di attuazione uniforme di una riforma di sistema non sono soggetti alle garanzie partecipative degli artt. 7 e seguenti della l. n. 241/1990, ai sensi dell'art. 13 della medesima legge.

Come è indicizzato