Cassazione Penale, Sentenza n. 34296/2023 del 03/08/2023

Esito

La controversia

La parte civile impugna la sentenza della Corte d'appello di Roma (01/07/2022) che ha confermato l'assoluzione in primo grado di Ronza per il reato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.). Si contestava di aver omesso di indire concorsi pubblici per tecnici gestori di patrimoni immobiliari presso l'Agenzia del Demanio e di aver assunto direttamente più soggetti (alcuni tramite selezione privata e altri con contratti trasformati), causando un ingiusto vantaggio patrimoniale agli assunti e un danno ai potenziali concorrenti e all'Agenzia.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della parte civile. I giudici hanno ritenuto corretta la valutazione dei giudici di merito che hanno escluso il reato di abuso d'ufficio per mancanza della "violazione di legge" necessaria a integrare la fattispecie: l'Agenzia del Demanio è qualificata come ente pubblico economico e, ai sensi dell'art. 4-bis del d.lgs. n.181/2000 (richiamato e applicabile per effetto delle modifiche al d.lgs. n.300/1999), può procedere ad assunzioni dirette salvo diverso obbligo statutario. La Corte ha inoltre escluso rilevanza ai fini penali di atti amministrativi o sentenze che riconoscono il diritto di accesso agli atti e ha richiamato la riforma del 2020 che limita l'ambito applicativo dell'art. 323 c.p.; infine ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese.

Norme richiamate

• d.P.R. n. 487 del 1994, art. 1 lett. a)

  Citata nella contestazione come norma che disciplina le procedure concorsuali nelle pubbliche amministrazioni; la Corte non ne ha ritenuto l'applicabilità vincolante al caso rispetto al regime speciale dell'Agenzia del Demanio.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 35 comma 3 lett. a) e art.1

  Rappresenta la disciplina generale che regola le assunzioni nelle Pubbliche Amministrazioni (obbligo di concorso), ma la Corte ha evidenziato che per l'Agenzia del Demanio opera un regime derogatorio di natura privatistica.

• d.lgs. n. 300 del 1999, art. 61 comma 1 (come modificato dal d.lgs. n. 173 del 2003)

  Stabilisce che l'Agenzia del Demanio è "ente pubblico economico"; per tale qualificazione si applicano le regole sugli enti pubblici economici che permettono assunzioni dirette salvo obbligo statutario contrario.

• d.lgs. n. 181 del 2000, art. 4-bis

  "gli enti pubblici economici procedono all'assunzione diretta di tutti i lavoratori per qualsiasi tipologia di rapporto di lavoro, salvo l'obbligo di assunzione mediante concorso eventualmente previsto dagli statuti degli enti pubblici economici. Restano ferme le disposizioni speciali previste per l'assunzione di lavoratori non comunitari... nonché quelle previste dalla legge 12 marzo 1999, n. 68"

  La Corte ha ritenuto questa disposizione applicabile all'Agenzia del Demanio e derogatoria rispetto all'obbligo generale di concorso previsto per le P.A., escludendo così la violazione di legge contestata.

• art. 323 cod. pen. (abuso d'ufficio)

  Il reato richiede la violazione di norme cogenti e specifiche; dopo la riforma del 2020 l'ambito è stato ristretto e non integra il reato la sola violazione di norme generali o di principi con ampi margini discrezionali.

• art. 23 d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (conv. legge 11/09/2020 n.120)

  Modifica l'ambito applicativo dell'art. 323 c.p., riducendo la rilevanza penale delle violazioni di norme regolamentari o di principi generali non dotati di regole specifiche e vincolanti.

• d.lgs. n. 150 del 2022, art. 99-bis e riferimento a art. 573 c.p.p. comma 1-bis

  Richiamato in relazione alla disciplina transitoria sulle impugnazioni per interessi civili; la Corte ha ritenuto non applicabile la modifica processuale al caso in esame perché la costituzione di parte civile risale al primo grado (2016).

Massime di principio

• Quando un ente è qualificato come "ente pubblico economico" (per legge/statuto), può trovare applicazione la disciplina di cui all'art. 4-bis d.lgs. n.181/2000 che consente assunzioni dirette salvo diverso obbligo statutario: prima di sostenere un abuso d'ufficio occorre verificare la qualificazione giuridica dell'ente e le previsioni statutarie.
• Dopo la riforma del 2020, per integrare l'art. 323 c.p. non è sufficiente dimostrare la violazione di norme generali, principi costituzionali o regolamenti: è necessaria la violazione di norme di rango primario o disposizioni specifiche e vincolanti che disciplinino in modo chiaro il comportamento obbligato.
• Il riconoscimento di un diritto di accesso agli atti o pronunce amministrative/contabili che qualificano l'ente come "pubblico" non mutano di per sé il regime penale delle assunzioni; l'azione penale richiede l'accertamento puntuale della norma violata e del carattere vincolante di tale norma.
• Nelle contestazioni per assunzioni dirette è fondamentale distinguere tra profili amministrativi (irregolarità procedurali, diritto di accesso, responsabilità contabile) e profili penali: molte violazioni amministrative o regolamentari possono non costituire reato dopo la riforma del 2020.
• Per valutare la fondatezza di una denuncia penale in casi analoghi conviene acquisire e verificare: lo status giuridico dell'ente, il contenuto degli statuti, le norme primarie applicabili all'epoca dei fatti, le eventuali disposizioni regolamentari e la tempistica rispetto alle riforme normative che hanno ristretto la portata dell'art. 323 c.p.