Tribunale, Sentenza T-741/17

Rigetto dell’offerta e aggiudicazione a cascata di un appalto di servizi informatici

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da un consorzio di offerenti contro la decisione dell’AESA che ha respinto la loro offerta e ha aggiudicato, secondo un sistema a cascata, un appalto pubblico di servizi per la gestione di applicazioni e infrastrutture informatiche a tre altri operatori. Il tema centrale è l’obbligo di motivazione dell’amministrazione aggiudicatrice, con specifico riferimento alla verifica di eventuali offerte anormalmente basse.

Fatti e svolgimento della procedura di gara

L’AESA aveva bandito una procedura per la conclusione di uno o più contratti quadro relativi a servizi IT a Colonia. Il capitolato prevedeva l’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, con ponderazione 50% qualità tecnica e 50% prezzo, purché fossero rispettati i requisiti minimi di ammissibilità, non esclusione, capacità e conformità.

Il consorzio ricorrente presentava un’offerta che, sul piano tecnico, risultava molto competitiva: otteneva 91 punti su 100 e si collocava al primo posto nella valutazione tecnica. Tuttavia, la componente finanziaria penalizzava fortemente la sua posizione complessiva, facendolo scendere al quinto posto. Nel corso della procedura l’AESA nutriva dubbi sui prezzi di quattro offerenti, compresi i tre poi aggiudicatari, e chiedeva loro chiarimenti sui prezzi apparentemente anormalmente bassi. I ricorrenti non venivano informati di questi scambi.

Dopo l’aggiudicazione, i ricorrenti domandavano più volte una motivazione dettagliata, contestando in particolare la mancata esclusione degli offerenti prescelti per prezzi anormalmente bassi. L’AESA forniva solo informazioni parziali: nomi degli aggiudicatari, tabelle di punteggio tecnico, alcuni estratti della relazione di valutazione e documenti oscurati per ragioni di riservatezza. Solo nel procedimento davanti al Mediatore, e dopo la proposizione del ricorso, l’AESA esponeva in modo più preciso il tipo di verifiche effettuate e la natura dei chiarimenti ricevuti.

Oggetto del ricorso e eccezione preliminare

L’AESA eccepiva l’irricevibilità della censura nella parte in cui il ricorso sarebbe stato diretto contro una presunta decisione implicita di non aggiudicare l’appalto ai ricorrenti. Il Tribunale respinge tale eccezione, chiarendo che i ricorrenti non chiedevano l’attribuzione diretta del contratto, ma l’annullamento della decisione di aggiudicazione ad altri operatori. La decisione impugnata, in quanto atto unitario, comprendeva sia l’aggiudicazione ai tre prescelti sia il rigetto implicito dell’offerta dei ricorrenti.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama l’articolo 296 TFUE sull’obbligo di motivazione, l’articolo 113, paragrafi 2 e 3, del regolamento finanziario n. 966/2012, nonché l’articolo 161, paragrafo 2, del regolamento delegato n. 1268/2012, che disciplinano la comunicazione ai candidati/offerenti dei motivi del rigetto e delle caratteristiche e vantaggi relativi dell’offerta scelta. Centrale è anche l’articolo 151 del regolamento delegato, relativo alla verifica delle offerte che appaiano anormalmente basse, nonché l’articolo 276, paragrafo 4, del medesimo regolamento, che consente di chiedere chiarimenti sulla composizione dell’offerta sospetta.

Ragionamento del Tribunale sull’obbligo di motivazione

Il Tribunale ricorda che, negli appalti pubblici UE, l’amministrazione aggiudicatrice dispone di un ampio margine di discrezionalità, ma tale discrezionalità impone un controllo rigoroso sul rispetto delle garanzie procedurali, in particolare della motivazione. In materia di offerte anormalmente basse, la valutazione avviene in due fasi: prima una verifica preliminare se l’offerta “appaia” anormalmente bassa; poi, se emergono indizi di sospetto, una verifica della composizione dell’offerta mediante richiesta di chiarimenti all’offerente.

Quando un offerente non escluso e conforme ai documenti di gara chiede spiegazioni, l’amministrazione deve comunicare il proprio ragionamento sulla ragione per cui l’offerta prescelta non è stata ritenuta anormalmente bassa. Tale motivazione deve permettere di comprendere, almeno in termini sufficientemente astratti e senza rivelare necessariamente dati sensibili, come l’amministrazione sia giunta a escludere l’anomalia del prezzo, in particolare con riguardo al rispetto della normativa sociale e del lavoro e alla copertura di tutti i costi tecnici dell’offerta.

Il Tribunale sottolinea inoltre che la motivazione deve essere fornita, in linea di principio, contestualmente alla decisione pregiudizievole o comunque entro il momento in cui il ricorrente propone il ricorso. Le spiegazioni fornite solo successivamente possono al massimo integrare dettagli già esistenti, ma non sanano una carenza originaria, salvo circostanze eccezionali.

Insufficienza delle informazioni comunicate ai ricorrenti

Nel caso concreto, i ricorrenti avevano formulato richieste precise e reiterate, richiamando anche dati di mercato e il confronto tra i punteggi. Tuttavia, l’AESA non forniva una risposta individualizzata sul punto decisivo: perché i prezzi degli aggiudicatari, inizialmente sospetti, fossero stati poi ritenuti congrui. I documenti trasmessi erano ritenuti dal Tribunale frammentari e insufficienti: contenevano soprattutto dati sulla procedura, punteggi tecnici e riferimenti generali a chiarimenti ricevuti, ma non il ragionamento che aveva condotto a superare il sospetto di anomalia.

La Corte osserva che la riservatezza non esimeva l’AESA dal predisporre una motivazione più astratta e utile, ad esempio descrivendo la natura delle prove presentate dagli offerenti o indicando categorie di dati e riferimenti generali, senza rivelare segreti commerciali. Il fatto che l’AESA fosse poi riuscita a fornire al Mediatore, il 4 dicembre 2017, una spiegazione più completa dimostrava che una motivazione adeguata era possibile anche prima; ma tale spiegazione era arrivata troppo tardi per poter essere considerata ai fini della legittimità della decisione impugnata.

Decisione e principio affermato

Il Tribunale accoglie il motivo unico di ricorso e annulla la decisione dell’AESA del 28 agosto 2017 per violazione dell’obbligo di motivazione, qualificata come mancato rispetto di una forma sostanziale. Non esamina quindi l’eventuale fondatezza nel merito della valutazione sui prezzi anormalmente bassi. L’AESA viene inoltre condannata alle spese.

Ricadute pratiche per gli operatori

La pronuncia conferma che, nelle gare UE, un offerente escluso o non aggiudicatario che sia stato ammesso alla procedura e abbia presentato un’offerta conforme può pretendere una motivazione effettiva sulle ragioni dell’aggiudicazione ad altri, soprattutto quando vi siano indizi di prezzi anormalmente bassi. Per le amministrazioni aggiudicatrici, il caso evidenzia la necessità di predisporre sin dalla fase di aggiudicazione una motivazione comprensibile e tempestiva, capace di bilanciare trasparenza e riservatezza senza ricorrere a integrazioni tardive.