Corte di giustizia, Sentenza C-123/18

Responsabilità extracontrattuale dell’Unione per misure restrittive contro l’Iran

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla HTTS Hanseatic Trade Trust & Shipping GmbH contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto la sua domanda di risarcimento danni. La controversia nasce dall’inserimento della società negli elenchi delle persone ed entità soggette a congelamento di fondi nell’ambito delle misure restrittive dell’Unione nei confronti dell’Iran.

Fatti e procedimento principale

La HTTS, società tedesca attiva come agente marittimo e gestore tecnico di navi, era stata inserita per la prima volta nell’elenco del regolamento di esecuzione n. 668/2010, sulla base dell’asserzione che agisse per conto della HDSL in Europa. Successivamente era stata reinserita nel regolamento n. 961/2010 con la motivazione che fosse controllata dall’IRISL e/o agisse per conto dell’IRISL. Tale secondo inserimento era stato annullato dal Tribunale per difetto di motivazione con sentenza del 7 dicembre 2011, con effetti differiti al 7 febbraio 2012.

In seguito, la HTTS aveva presentato una domanda risarcitoria al Consiglio, poi respinta. Dinanzi al Tribunale aveva chiesto il risarcimento dei danni materiali e morali asseritamente subiti a causa degli inserimenti negli elenchi controversi. Il Tribunale aveva respinto il ricorso, ritenendo, in sintesi, che non vi fosse una violazione sufficientemente qualificata, che la nozione di società "posseduta o controllata" fosse integrata da indizi convergenti e che il difetto di motivazione non fosse, di per sé, fonte di responsabilità.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte ha esaminato quattro motivi di impugnazione. Il primo riguardava la possibilità per il Consiglio di difendersi in giudizio richiamando elementi di fatto non disponibili o non considerati al momento dell’adozione degli atti. Il secondo verteva sulla corretta interpretazione della nozione di società "posseduta o controllata" dall’IRISL. Il terzo e il quarto contestavano la valutazione del Tribunale sul difetto di motivazione e sulla sua idoneità a fondare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

La Corte ricorda che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione presuppone tre condizioni cumulative: violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica attributiva di diritti, danno effettivo e nesso causale. La questione riguardava solo la prima condizione.

La Corte afferma che la valutazione dell’illegittimità, anche nel contesto di un ricorso per risarcimento, deve essere compiuta sulla base degli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento dell’adozione dell’atto. Le esigenze di coerenza del sistema dei rimedi giurisdizionali impongono che il criterio non cambi a seconda che si tratti di ricorso di annullamento o di azione risarcitoria.

Ne consegue che il Consiglio non poteva invocare elementi non presi in considerazione al momento dell’adozione dei regolamenti per dimostrare che non aveva commesso una violazione sufficientemente qualificata. La Corte respinge inoltre l’argomento fondato sulle peculiarità della PESC: la complessità del settore e il margine discrezionale dell’istituzione sono già incorporati nella valutazione della gravità della violazione, non possono giustificare un diverso criterio temporale.

Ragionamento della Corte sulla nozione di società "posseduta o controllata"

La Corte conferma un’interpretazione sostanziale e funzionale della nozione. Nel settore delle misure restrittive, il riferimento a società "possedute o controllate" serve a impedire elusioni delle sanzioni e permette di colpire anche controlli indiretti o di fatto.

Perciò, l’assenza di un legame giuridico formale, di proprietà o di partecipazione al capitale, non esclude di per sé la controllabilità. Ciò che conta è la possibilità di influenzare le scelte commerciali della società interessata. Inoltre, il fatto di agire "per conto" di un’altra entità può essere assimilato all’operare sotto la sua direzione, in coerenza con la finalità anti-elusiva della disciplina.

Tuttavia, la Corte ritiene che il Tribunale abbia errato nel fondare la propria conclusione anche su elementi che il Consiglio non aveva preso in considerazione al momento dell’adozione degli atti; per tale ragione accoglie il secondo motivo nella parte pertinente.

Motivi relativi alla motivazione e alla responsabilità

Quanto al terzo e al quarto motivo, la Corte osserva che alcune censure erano inconferenti perché rivolte contro motivi espressi ad abundantiam. Soprattutto, ribadisce che l’annullamento di un atto per difetto di motivazione non implica automaticamente che anche altri atti connessi siano illegittimi.

La Corte conferma poi che l’insufficienza di motivazione di un atto restrittivo non è, in linea di principio, sufficiente a far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione. Il mancato rispetto dell’obbligo di motivazione può comportare l’annullamento dell’atto, ma non costituisce di per sé una violazione sufficientemente qualificata ai fini del risarcimento.

Decisione e rinvio

La Corte annulla la sentenza del Tribunale perché quest’ultimo ha applicato un criterio errato nel valutare la sussistenza di una violazione sufficientemente qualificata. Poiché il Tribunale non aveva esaminato le altre condizioni della responsabilità extracontrattuale, la causa viene rinviata dinanzi al Tribunale per un nuovo esame, senza tener conto degli elementi non considerati dal Consiglio al momento degli inserimenti in elenco.

Principi affermati

• La violazione sufficientemente qualificata va valutata solo alla luce delle circostanze esistenti al momento dell’adozione dell’atto.
• L’istituzione non può usare ex post elementi non considerati allora per escludere la propria responsabilità.
• In materia di misure restrittive, la nozione di società "posseduta o controllata" ha portata sostanziale e può comprendere controllo indiretto o di fatto.
• Il difetto di motivazione di un atto restrittivo non basta, da solo, a fondare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.