Sentenza n. 471/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti, dipendenti regionali a tempo indeterminato di categoria A o B, avevano impugnato il decreto dirigenziale che aveva eliminato, prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande, la riserva del 30% dei posti in favore del personale interno prevista nel bando per l'assunzione di personale di categoria D destinato ai Centri per l'impiego. Contestavano inoltre la deliberazione della Giunta regionale e gli atti presupposti, nonché, con motivi aggiunti, le graduatorie concorsuali. In appello hanno dedotto: difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, dell'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 e dell'art. 24 d.lgs. 150/2009; violazione del principio di conservazione degli atti; omessa valutazione della documentazione prodotta in primo grado; violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990; omessa cristallizzazione delle risorse finanziarie per procedure comparative riservate agli interni; illegittimità derivata delle graduatorie. Le amministrazioni hanno eccepito anche l'inammissibilità del ricorso collettivo per eterogeneità delle posizioni e il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione, ma il CGARS ha ritenuto di poter prescindere da tali questioni preliminari, decidendo l'appello nel merito.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il nuovo art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, introdotto dal d.l. 80/2021, imponga comunque una riserva di almeno il 50% delle posizioni disponibili all'accesso dall'esterno, senza imporre all'amministrazione di attivare una parallela procedura comparativa riservata agli interni. La disposizione consente quindi anche di coprire tutti i posti di una determinata procedura mediante concorso pubblico aperto all'esterno, al quale possono partecipare anche i dipendenti interni. L'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 è stato interpretato come rinvio mobile alla disciplina dell'art. 52 vigente e, comunque, attribuisce una facoltà, non impone l'attivazione di procedure selettive riservate. Analogamente, l'art. 24 d.lgs. 150/2009, richiamando l'art. 52, non può più fondare l'obbligo di prevedere una riserva per il personale interno dopo la modifica normativa del 2021. Sono state respinte le censure relative all'omessa valutazione della documentazione e alla contraddittorietà dell'azione amministrativa: l'amministrazione ha adeguato il bando al nuovo quadro normativo, perseguendo l'interesse pubblico alla legittimità della selezione. La modifica del bando conserva natura di atto amministrativo generale; pertanto non richiedeva una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati, pur dovendo rispettare ragionevolezza, proporzionalità e ponderazione dell'interesse pubblico. Non è stata ravvisata la necessità di applicare l'art. 21-nonies l. 241/1990, trattandosi della modifica di un atto generale prima del consolidamento di posizioni di impiego. È stata inoltre respinta la doglianza subordinata sull'omessa cristallizzazione delle risorse finanziarie, poiché l'attivazione delle procedure comparative interne richiedeva ulteriori atti normativi e amministrativi ed era rimessa alla futura pianificazione delle risorse assunzionali. La censura di illegittimità derivata contro le graduatorie è stata ritenuta infondata; il ricorso per motivi aggiunti era stato correttamente dichiarato improcedibile dal TAR per sopravvenuta carenza di interesse, in ragione dell'infondatezza del ricorso principale. Spese compensate per la novità della questione e l'incertezza della vicenda.

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  Fatta salva comunque una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all'accesso dall'esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull'assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l'accesso all'area dall'esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti.

  La disposizione deve essere letta nel senso che almeno il 50% delle posizioni deve essere riservato all'accesso dall'esterno, ma non impone l'attivazione di procedure comparative interne per la restante parte; determinati posti possono essere coperti anche integralmente mediante concorso pubblico aperto all'esterno.

• art. 3, comma 1, d.l. 80/2021, convertito dalla l. 113/2021

  Ha modificato l'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, introducendo il nuovo sistema delle progressioni tra aree e la riserva di almeno il 50% delle posizioni all'accesso dall'esterno.

• art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017

  Per il triennio 2020-2022, le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, possono attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno. Il numero di posti per tali procedure selettive riservate non può superare il 30 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria. In ogni caso, l'attivazione di dette procedure selettive riservate determina, in relazione al numero di posti individuati, la corrispondente riduzione della percentuale di riserva di posti destinata al personale interno, utilizzabile da ogni amministrazione ai fini delle progressioni tra le aree di cui all’articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

  La norma, letta in rapporto mobile alla disciplina vigente dell'art. 52, attribuisce alle amministrazioni una facoltà e non un obbligo di attivare procedure selettive riservate al personale interno.

• art. 24 d.lgs. 150/2009

  Ai sensi dell'articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni.

  Il rinvio all'art. 52, comma 1-bis, è mobile; dopo la modifica del 2021 la disposizione non impone più concorsi pubblici con riserva di posti in favore degli interni.

• art. 97, quarto comma, Cost.

  Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

  Il concorso pubblico costituisce la modalità generale e ordinaria di reclutamento; le deroghe devono essere previste dalla legge e giustificate da peculiari esigenze di interesse pubblico.

• art. 51 Cost.

  Rileva quale fondamento del diritto di tutti i cittadini di accedere alle funzioni pubbliche in condizioni di eguaglianza.

• art. 3 l. 241/1990

  La modifica di un bando qualificato come atto amministrativo generale non richiede una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati, purché siano esplicitate ragioni di pubblico interesse sufficienti e coerenti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non trova applicazione, secondo il giudice, come parametro necessario per la modifica del bando, qualificata quale atto generale e adottata prima del consolidamento di posizioni di impiego.

• art. 55 c.p.a.

  Richiamato quale fondamento della domanda cautelare proposta in primo grado, respinta.

• art. 119 c.p.a.

  Richiamato dai ricorrenti per le misure cautelari connesse alla procedura concorsuale.

Massime di principio

• La previsione dell'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, secondo cui almeno il 50% delle posizioni disponibili deve essere destinato all'accesso dall'esterno, non impone all'amministrazione di attivare procedure comparative riservate per la restante parte dei posti: è legittimo coprire anche integralmente una determinata procedura mediante concorso pubblico aperto agli esterni, al quale possono partecipare anche i dipendenti interni.
• Il passaggio da un'area a un'altra nel pubblico impiego è assimilato all'accesso all'impiego e resta soggetto al principio del pubblico concorso; le deroghe a tale principio devono essere previste dalla legge, interpretate restrittivamente e giustificate da peculiari esigenze di interesse pubblico.
• L'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 attribuisce alle amministrazioni una facoltà, non un obbligo, di attivare procedure selettive riservate al personale interno; il rinvio all'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001 deve essere considerato mobile e adeguarsi alla disciplina successivamente modificata.
• Un bando di concorso e il provvedimento che lo modifica o revoca sono atti amministrativi generali, anche quando una clausola di riserva riguarda una categoria determinabile di dipendenti interni. La loro modifica non richiede una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati, ma deve essere ragionevole, proporzionata e sorretta da un adeguato interesse pubblico.
• Quando una modifica del bando è adottata prima del consolidamento di posizioni di impiego e per adeguare la procedura a un mutato quadro normativo, l'interesse pubblico alla legittimità della selezione può prevalere sull'interesse dei candidati alla conservazione della clausola originaria.

Come è indicizzato