Sentenza n. 107/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti, in qualità di dipendenti del Ministero della Giustizia in servizio nella Polizia Penitenziaria, hanno chiesto l’accertamento della responsabilità delle amministrazioni per il mancato tempestivo avvio delle procedure di negoziazione e concertazione finalizzate all’istituzione della previdenza complementare e la condanna al risarcimento dei danni patrimoniali conseguenti. Hanno sostenuto che, diversamente da quanto avvenuto per i lavoratori privati e per il pubblico impiego contrattualizzato, le amministrazioni non avrebbero adempiuto all’obbligo di attivare le forme pensionistiche complementari previsto dalla legge. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto di legittimazione e interesse ad agire dei singoli dipendenti e hanno chiesto il rigetto del ricorso. I ricorrenti hanno inoltre prospettato una disparità di trattamento rispetto ai dipendenti pubblici contrattualizzati e hanno richiamato una decisione del Comitato europeo dei diritti sociali relativa alla mancata attuazione della previdenza complementare per il comparto sicurezza.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso collettivo. In via preliminare ha ritenuto inammissibili le domande per difetto di legittimazione attiva: la contestazione dell’omessa attivazione delle procedure istitutive della previdenza complementare spetta, al più, alle organizzazioni sindacali e ai comitati centrali di rappresentanza, titolari dell’interesse diretto alla partecipazione alle procedure di negoziazione e concertazione. I singoli dipendenti sono soltanto potenziali destinatari della futura disciplina e vantano un interesse indiretto, di mero fatto, non sufficiente a fondare la legittimazione processuale. Il TAR ha comunque esaminato la questione nel merito, ritenendo infondata la pretesa risarcitoria. La normativa richiamata rimette l’istituzione della previdenza complementare alle procedure di contrattazione collettiva o, per il personale non contrattualizzato e per le Forze di polizia, alle procedure di negoziazione e concertazione; le singole amministrazioni non possono disciplinare unilateralmente la materia e non sono soggette a un autonomo termine per provvedere. Manca quindi sia un obbligo autonomo direttamente gravante sulle amministrazioni sia un ritardo giuridicamente rilevante, con conseguente insussistenza dell’antigiuridicità della condotta e dei presupposti della responsabilità risarcitoria. È stata esclusa anche la rilevanza decisiva della dedotta disparità di trattamento, poiché i diversi comparti sono disciplinati da fonti e procedure differenti e l’amministrazione non può sostituirsi alla contrattazione o concertazione. La decisione del Comitato europeo dei diritti sociali è stata ritenuta priva di effetto diretto sul giudizio, potendo al più condurre a una raccomandazione non vincolante allo Stato. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 26, comma 20, legge 23 dicembre 1998, n. 448

  ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione ... potranno definire ... l'istituzione di forme pensionistiche complementari

  La disposizione rimette alle procedure di negoziazione e concertazione la definizione dell’istituzione delle forme pensionistiche complementari e non impone alle singole amministrazioni un autonomo obbligo unilaterale di provvedere.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252

  per il personale dipendente ... le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi ... Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, ... secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero ... mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni

  La previdenza complementare per il personale pubblico è istituita mediante contratti collettivi, norme degli ordinamenti o accordi, non mediante un provvedimento unilaterale dell’amministrazione.

• art. 59, comma 56, legge 27 dicembre 1997, n. 449

  una quota della vigente aliquota contributiva ... verrà destinata a previdenza complementare nei modi e con la gradualità da definirsi in sede di specifica trattativa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori

  La destinazione delle risorse e le modalità di attuazione della previdenza complementare devono essere definite nell’ambito della trattativa con le organizzazioni sindacali.

• art. 67 d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254

  Le procedure di negoziazione e di concertazione ... provvedono a definire: a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare ... b) la misura percentuale della quota di contribuzione ... c) le modalità di trasformazione della buonuscita in trattamento di fine rapporto

  Per le Forze di polizia e le Forze armate, la costituzione dei fondi, la contribuzione e le modalità di trasformazione del trattamento di fine servizio sono rimesse alle procedure di negoziazione e concertazione.

• d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195

  Disciplina le procedure di negoziazione e concertazione applicabili al personale delle Forze di polizia e delle Forze armate, alle quali è rimessa la definizione della previdenza complementare.

• art. 9, comma 1, Protocollo addizionale alla Carta sociale europea del 1995

  Il procedimento di reclamo collettivo davanti al Comitato europeo dei diritti sociali può condurre a una raccomandazione non vincolante e non produce effetto diretto nel giudizio risarcitorio nazionale.

Massime di principio

• I singoli dipendenti pubblici non sono legittimati a contestare autonomamente l’omessa attivazione delle procedure di negoziazione o concertazione per l’istituzione della previdenza complementare quando la disciplina attribuisce tale funzione alle organizzazioni sindacali o agli organismi rappresentativi del personale.
• Quando la legge rimette l’istituzione della previdenza complementare alla contrattazione collettiva o alle procedure di negoziazione e concertazione, le singole amministrazioni non hanno un autonomo potere-dovere di provvedere unilateralmente né sono soggette a un termine legislativo di attuazione.
• In assenza di un obbligo autonomo e immediatamente esigibile dell’amministrazione e di un termine per provvedere, non è configurabile un silenzio-inadempimento né un ritardo antigiuridico suscettibile di fondare la responsabilità risarcitoria per la mancata istituzione della previdenza complementare.
• La diversa disciplina applicabile al personale pubblico contrattualizzato e al personale delle Forze di polizia e delle Forze armate può giustificare un diverso percorso di istituzione della previdenza complementare; l’amministrazione non può sostituirsi alle parti sindacali nella determinazione del contenuto degli accordi.
• Le decisioni o raccomandazioni del Comitato europeo dei diritti sociali rese nell’ambito del procedimento di reclamo collettivo, ove prive di efficacia vincolante diretta, non incidono autonomamente sulle condizioni interne dell’azione risarcitoria né attribuiscono ai singoli dipendenti la legittimazione ad agire.

Come è indicizzato