Sentenza n. 3611/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR Veneto deducendo, anzitutto, l’illegittimità costituzionale della disciplina transitoria dell’art. 10 della legge regionale Veneto n. 17 del 2022, nella parte in cui sottrae alla nuova disciplina i procedimenti di PAUR già formalmente completi alla data di entrata in vigore della legge, per contrasto con gli artt. 9 e 41 Cost. Hanno inoltre dedotto l’incompletezza originaria dell’istanza, con riguardo al piano particellare di esproprio, alla disponibilità delle aree, alla regolarità dell’accesso carrabile, alla coltivazione biologica dei terreni e alla sottoscrizione dell’istanza, nonché disparità di trattamento rispetto ad altro procedimento. Hanno censurato il difetto di istruttoria e motivazione della VIA, sostenendo che l’area fosse agricola di pregio e inserita in un corridoio ecologico, che non fossero state adeguatamente esaminate l’opzione zero, le alternative localizzative, le misure di mitigazione, gli impatti cumulativi e le osservazioni dei privati, del Comune e della Soprintendenza. Hanno contestato l’effetto di variante urbanistica del PAUR rispetto al divieto comunale di installazione di impianti fotovoltaici a terra, nonché l’omessa comparazione tra interesse ambientale e interesse produttivo. Hanno dedotto l’esistenza di un autovincolo procedimentale del Comitato VIA, il mancato adeguato esame del parere negativo della Soprintendenza e l’illegittimità della modifica progettuale relativa al nuovo accesso carrabile, ritenuta tale da imporre una nuova VIA e una rinnovata consultazione pubblica. Il Consiglio di Stato ha rilevato, per numerosi profili, la novità delle censure in appello e la conseguente violazione dell’art. 104 c.p.a., nonché, per altri profili, l’inammissibilità per genericità o per indebita contestazione del merito tecnico-discrezionale.

La decisione

L’appello principale è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10 della l.r. Veneto n. 17/2022, poiché il regime transitorio per i procedimenti di PAUR già formalmente completi realizza un ragionevole bilanciamento tra tutela ambientale e tutela dell’affidamento degli operatori economici. Ha distinto la completezza formale dell’istanza, rilevante per l’avvio del procedimento e per l’applicazione del regime transitorio, dalla sua adeguatezza sostanziale, verificabile nella successiva fase istruttoria mediante integrazioni e chiarimenti. Le contestazioni relative all’inesistenza del piano particellare e alla disponibilità delle aree sono state dichiarate nuove e quindi inammissibili; le ulteriori censure sull’incompletezza sono state ritenute infondate, perché riferite a elementi acquisibili o regolarizzabili nella fase istruttoria e non necessari alla completezza formale iniziale. La censura di disparità di trattamento è stata dichiarata inammissibile per mancata specifica impugnazione del relativo capo della sentenza di primo grado. Le contestazioni fondate sul decreto provinciale successivo e sulla nuova area agricola di pregio sono state dichiarate nuove; quelle riguardanti l’adeguatezza delle mitigazioni sono state ritenute non sindacabili in assenza di irragionevolezza o travisamento. Il divieto comunale, successivamente annullato, risultava comunque superato dall’effetto di variante urbanistica prodotto dal PAUR ai sensi dell’art. 12 d.lgs. n. 387/2003. Quanto alle alternative progettuali, l’art. 22, comma 3, lett. d), del codice dell’ambiente impone la valutazione di alternative ragionevoli e adeguate, compresa l’alternativa zero, ma non obbliga a considerare siti collocati necessariamente in ambiti territoriali diversi o non nella disponibilità del proponente. Non sussisteva alcun autovincolo del Comitato VIA, ma soltanto un auspicio di futuro confronto per la definizione di criteri uniformi; non erano state lese le garanzie partecipative del Comune. Il parere della Soprintendenza era stato adeguatamente considerato dal parere VIA e le ulteriori contestazioni archeologiche erano nuove. La modifica relativa al nuovo accesso carrabile era stata autorizzata dal Comune e valutata dal CTR VIA come non incidente su ulteriori impatti ambientali, sicché non era necessaria una nuova pubblicazione o consultazione del pubblico. Gli appelli incidentali condizionati della Regione e della società proponente, relativi alle eccezioni preliminari respinte dal TAR, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono state poste a carico degli appellanti principali, liquidate in complessivi 9.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10 l.r. Veneto n. 17/2022

  non si applicano ai procedimenti autorizzatori per i quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, sia stata formalmente presentata istanza o altra comunicazione, qualora risulti completa la documentazione ai fini dell’istruttoria o ai fini del decorso dei termini per il silenzio assenso

  La disciplina transitoria, per i PAUR, salva i procedimenti in cui sia già esaurita positivamente la verifica formale della completezza documentale prevista dall’art. 27-bis, comma 3, d.lgs. n. 152/2006; la previsione è ragionevole perché tutela l’affidamento del proponente senza consentire l’uso strumentale di istanze incomplete.

• art. 27-bis, commi 3, 4 e 5, d.lgs. n. 152/2006

  la documentazione si intende completa

  La verifica iniziale riguarda la completezza formale dell’istanza ai fini della procedibilità; la successiva verifica istruttoria riguarda invece l’adeguatezza della documentazione e può comportare richieste di integrazione, chiarimenti o regolarizzazione.

• art. 104 c.p.a.

  In appello non sono ammesse domande o censure nuove rispetto a quelle dedotte in primo grado; le contestazioni formulate per la prima volta in appello sono inammissibili.

• art. 22, comma 3, lett. d), d.lgs. n. 152/2006

  una descrizione delle alternative ragionevoli prese in esame dal proponente, adeguate al progetto ed alle sue caratteristiche specifiche, compresa l’alternativa zero

  Lo studio di impatto ambientale deve considerare alternative ragionevoli e adeguate, inclusa l’alternativa zero, ma non necessariamente alternative localizzate in un diverso ambito territoriale o in aree non disponibili al proponente.

• art. 25, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  L’autorità competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale

  La valutazione deve considerare lo studio di impatto ambientale, le informazioni supplementari, gli esiti delle consultazioni e le osservazioni e i pareri acquisiti.

• art. 12 d.lgs. n. 387/2003

  Il PAUR può produrre l’effetto di variante urbanistica necessario alla realizzazione dell’impianto, superando la disciplina urbanistica incompatibile con il progetto.

• art. 9, comma 3, Cost.

  La disposizione è stata invocata quale parametro di tutela ambientale, ma il giudice ha ritenuto non irragionevole il bilanciamento legislativo realizzato dalla disciplina transitoria.

• art. 41, commi 2 e 3, Cost.

  La disposizione è stata invocata insieme all’art. 9 Cost. contro la disciplina transitoria, ma la censura costituzionale è stata ritenuta infondata.

Massime di principio

• La disciplina transitoria che mantiene applicabile la normativa previgente ai procedimenti di PAUR già formalmente completi alla data di entrata in vigore della nuova legge regionale è ragionevole se individua nella conclusione positiva della verifica di completezza documentale il momento idoneo a radicare un affidamento qualificato del proponente e a impedire la presentazione strumentale di istanze incomplete.
• Nel procedimento di PAUR occorre distinguere la completezza formale dell’istanza, verificata nella fase iniziale ai fini della procedibilità, dall’adeguatezza sostanziale della documentazione, verificata nella successiva istruttoria. Le richieste di integrazione relative all’adeguatezza non dimostrano, di per sé, l’incompletezza originaria dell’istanza e non impediscono l’avvio del procedimento né l’applicazione del regime transitorio collegato alla completezza formale.
• L’obbligo di considerare le alternative progettuali nella VIA comprende le alternative ragionevoli e adeguate al progetto, inclusa l’alternativa zero, ma non impone all’autorità di esaminare necessariamente siti alternativi collocati in ambiti territoriali diversi o non nella disponibilità del proponente.
• Le valutazioni ambientali e paesaggistiche caratterizzate da discrezionalità tecnica non sono sindacabili nel merito dal giudice amministrativo in assenza di specifici elementi di irragionevolezza, illogicità manifesta o travisamento dei fatti; la mera contestazione dell’adeguatezza delle misure di mitigazione non è sufficiente.
• Una modifica progettuale marginale, autorizzata dall’amministrazione competente e valutata dall’autorità VIA come non produttiva di ulteriori impatti ambientali, non impone una nuova valutazione di impatto ambientale né una rinnovata pubblicazione e consultazione del pubblico.

Come è indicizzato