Cassazione Civile, Ordinanza n. 30907/2022 del 19/10/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla richiesta di un medico di medicina generale convenzionato di ottenere il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale della Regione Abruzzo, con riferimento alle voci "NCP, nucleo di cure primarie", "ADI, accessi domiciliari integrati" e "Zone disagiate". L'azienda sanitaria aveva invece ridotto unilateralmente l'importo mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariabili. Il Tribunale aveva respinto l'opposizione della ASL al decreto ingiuntivo e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. La ASL ha proposto ricorso per cassazione con sette motivi, deducendo, in sintesi: (1) violazione delle norme sul piano di rientro sanitario e sul contenimento della spesa, sostenendo che gli atti regionali e aziendali avessero natura autoritativa e imponessero la riduzione; (2) erronea lettura delle delibere regionali e commissariali, che avrebbero consentito la sola riapertura dei tavoli di concertazione; (3) legittimità della rimodulazione unilaterale dei compensi perché imposta dai provvedimenti di rientro; (4) violazione dell'art. 1326 c.c., assumendo che il medico potesse accettare o rifiutare le nuove condizioni e che il suo comportamento concludente integrasse un nuovo accordo; (5) violazione della disciplina collettiva nazionale e regionale, sostenendo che i compensi per i nuclei di cure primarie fossero incentivi facoltativi, non corrispettivi dovuti; (6) nullità delle clausole della contrattazione decentrata per incompatibilità con la programmazione economica; (7) illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi adottati dalla ASL per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato. Ha confermato il principio secondo cui, nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i provvedimenti di rientro non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale, dovendo eventuali interventi avvenire nel rispetto delle procedure negoziali e delle competenze dei diversi livelli di contrattazione. La Corte ha inoltre escluso che l'atto aziendale di riduzione avesse natura autoritativa, trattandosi di rapporto privatistico/paritetico, e ha condannato la ricorrente alle spese di legittimità, dando atto altresì dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  È il parametro formale dei motivi di ricorso per violazione di legge evocato dalla ricorrente; la Corte esamina le censure come questioni di diritto, ma le reputa infondate.

• art. 380-bis c.p.c.

  È richiamato per il procedimento in camera di consiglio non partecipata, con proposta del relatore notificata alle parti.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte afferma che non è richiesto un rigido formalismo strutturale del ricorso, purché siano presenti gli elementi indispensabili per comprendere le censure.

• art. 370 c.p.c.

  La verifica di intelligibilità e sinteticità si estende anche al controricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alla motivazione di precedenti conformi già esaminati.

• L. n. 311 del 2004

  art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa e sul piano di rientro non autorizzano la singola ASL a modificare unilateralmente gli accordi collettivi; il comma 178 ribadisce la disciplina convenzionale del rapporto con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  È invocata dalla ricorrente nel quadro delle norme sul rientro sanitario, ma non ritenuta idonea a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi.

• L. n. 266 del 2005

  Norme richiamate dalla ricorrente sul contenimento della spesa sanitaria, ma non considerate derogative della contrattazione collettiva.

• L. n. 296 del 2006

  art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata dalla ricorrente nel sistema del piano di rientro; la Corte ne esclude una portata tale da consentire l'intervento unilaterale sui compensi convenzionali.

• L. n. 191 del 2009

  Pur imponendo obiettivi di riduzione della spesa, richiede che tali obiettivi siano perseguiti nel rispetto della contrattazione, mediante ridimensionamento dei pertinenti fondi integrativi e non con interventi unilaterali sul trattamento retributivo.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  È richiamato dalla ricorrente, ma non viene valorizzato come base per una diversa interpretazione delle fonti richiamate.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Sono evocati dalla ricorrente, ma la Corte esclude che possano fondare la nullità o l'integrazione delle clausole nel senso di consentire la riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1326 c.c.

  La tesi dell'accettazione per fatti concludenti è respinta, perché il singolo rapporto non può modificare l'assetto fissato dalla contrattazione collettiva.

• D.Lgs. n. 502 del 1992

  La disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale resta ancorata agli accordi collettivi nazionali e integrativi; la norma non è derogata dalle esigenze di rientro del disavanzo.

• L. n. 421 del 1992

  È richiamata come base del sistema convenzionale, ma non consente l'intervento unilaterale sui compensi previsti dagli accordi collettivi.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  È richiamato quale modifica della disciplina sanitaria di base, senza effetti derogatori nel senso sostenuto dalla ricorrente.

• A.C.N. 23 marzo 2005

  Gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono disciplinati dall'accordo collettivo nazionale e dalle sue articolazioni integrative; i compensi non possono essere ridotti unilateralmente.

• A.I.R. Abruzzo

  Le voci relative ai nuclei di cure primarie e alle altre prestazioni remunerate dall'accordo regionale sono dovute secondo la contrattazione vigente, non potendo essere unilateralmente rimodulate dalla ASL.

• D.Lgs. n. 165 del 2001

  art. 40, commi 3, 3-bis, 3-ter e 4; art. 40-bis

  La nullità riguarda solo le clausole integrative genetiche in contrasto con i vincoli di legge o di bilancio; l'intervento unilaterale dell'amministrazione è eccezionale e circoscritto, e comunque non consente di incidere su istituti riservati ad altro livello di contrattazione.

• L. n. 289 del 2002

  È richiamata quale norma di rinvio al sistema dell'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E

  Il potere di disapplicazione degli atti amministrativi non è pertinente, perché gli atti di riduzione del compenso non sono espressione di supremazia autoritativa ma di un rapporto privatistico paritetico.

• D.P.R. n. 115 del 2002

  È richiamato per l'obbligo di dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 228 del 2012

  È richiamata come legge modificativa del D.P.R. n. 115 del 2002 in tema di contributo unificato.

• L. n. 833 del 1978

  Serve a fondare l'esigenza di uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale tramite contrattazione collettiva.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medici di medicina generale, la disciplina economica è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi; gli atti individuali o aziendali non possono modificare unilateralmente i compensi stabiliti da tali fonti.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi derivanti dai piani di rientro devono essere perseguiti nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei livelli di competenza contrattuale, non mediante riduzione unilaterale dei corrispettivi da parte della singola azienda sanitaria.
• L'intervento unilaterale dell'amministrazione sul trattamento economico è eccezionale e, ove ammesso dall'ordinamento del pubblico impiego contrattualizzato, resta circoscritto alla materia di competenza e non può incidere su istituti riservati ad altro livello di contrattazione.
• Gli atti con cui l'azienda sanitaria ridetermina in peius i compensi dei professionisti convenzionati non hanno natura autoritativa, ma si collocano su un piano privatistico/paritetico; pertanto non sono assimilabili agli atti amministrativi espressione di supremazia pubblica.
• La volontarietà dell'adesione a modelli organizzativi accessori non esclude, di per sé, il diritto al corrispettivo previsto dalla contrattazione collettiva per le prestazioni eseguite alle condizioni contrattualmente stabilite.
• La nullità delle clausole della contrattazione integrativa, ai sensi dell'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001, opera solo in senso genetico per contrasto originario con i vincoli o con gli strumenti di programmazione, non come base per una disapplicazione retroattiva di accordi validamente conclusi.

Come è indicizzato