Sentenza n. 1051/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale relativo al permesso di costruire n. 60/2023, rilasciato per la realizzazione di un punto di ristoro stagionale in struttura precaria su suolo demaniale marittimo. Il titolo era stato rilasciato anche sulla base di un parere paesaggistico favorevole della Soprintendenza. Dopo la revoca in autotutela di tale parere, motivata dalla violazione di prescrizioni paesaggistiche e dall’esecuzione di scavi senza preventiva indagine archeologica, il Comune aveva sospeso il permesso di costruire. Il ricorrente aveva poi trasmesso al Comune un atto della Soprintendenza relativo all’accertamento di compatibilità paesaggistica e aveva chiesto la revoca della sospensione. Il Comune, con l’atto impugnato, ha respinto la richiesta, ha posto fine alla sospensione e ha contestualmente annullato il permesso di costruire, rigettando l’originaria istanza edilizia. Il ricorrente ha dedotto, tra l’altro, la tardività dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990; il difetto di motivazione e la mancata valutazione dell’interesse pubblico, dell’affidamento del destinatario e degli interessi dei controinteressati; l’erronea valutazione dell’atto della Soprintendenza del 25 settembre 2024, ritenuto favorevole e idoneo a superare la precedente revoca del nulla-osta; l’irrilevanza della successiva SCIA condizionata, avente natura non provvedimentale e subordinata all’ampliamento della concessione demaniale; l’assenza di una concreta violazione del Piano di Utilizzo del Demanio Marittimo; l’illegittimità della considerazione del mancato avvio dell’attività quale causa di decadenza, non essendo stata previamente dichiarata la decadenza dalla concessione demaniale e derivando il mancato avvio dalla sospensione del titolo edilizio mantenuta dall’Amministrazione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto e l’atto impugnato è stato annullato. Il Collegio ha ritenuto priva di rilievo la SCIA condizionata, perché inefficace in quanto subordinata all’ampliamento della concessione demaniale, ampliamento mai rilasciato dall’autorità competente. Quanto al mancato avvio dell’attività, l’art. 4 dell’atto d’obbligo allegato alla concessione demaniale richiamava l’art. 47 del codice della navigazione, ma tale disposizione attribuisce all’Amministrazione una facoltà discrezionale di dichiarare la decadenza e non determina alcun automatismo. Nel caso concreto non risultava intervenuta alcuna declaratoria di decadenza dalla concessione; pertanto, il riferimento comunale alla clausola concessoria non era conferente. Il Collegio ha inoltre rilevato che l’atto della Soprintendenza del 25 settembre 2024, pur recando nella descrizione il riferimento all’accertamento di compatibilità paesaggistica, conteneva soltanto le premesse ed era privo di dispositivo, senza che fosse altrimenti desumibile un contenuto provvedimentale. Tale atto risultava quindi perplesso e avrebbe imposto al Comune un approfondimento istruttorio, mediante richiesta alla Soprintendenza di esplicitare la propria posizione. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state compensate per la particolarità della questione e la sollecita definizione del giudizio.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  sentenza in forma semplificata

  Consente la definizione immediata del giudizio con sentenza semplificata quando la causa è matura, il contraddittorio è integro e le parti sono state sentite.

• art. 49, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per escludere la necessità di integrazione del contraddittorio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il ricorrente ha dedotto la tardività dell’annullamento d’ufficio del permesso di costruire; la questione è rimasta assorbita.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Indicato quale base normativa del parere paesaggistico originariamente favorevole della Soprintendenza.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale disciplina dell’accertamento di compatibilità paesaggistica attivato dal ricorrente.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che la SCIA, non essendo provvedimento amministrativo, avrebbe potuto al più attivare un autonomo procedimento.

• art. 47 codice della navigazione

  l’Amministrazione “può dichiarare la decadenza del concessionario: a. per mancata esecuzione delle opere prescritte nell’atto di concessione o per mancato inizio della gestione nei termini assegnati”

  La disposizione configura un potere discrezionale dell’autorità concedente e non una decadenza automatica per il solo mancato avvio dell’attività.

Massime di principio

• La clausola concessoria che prevede la decadenza per il mancato avvio della gestione entro un termine non produce, di per sé, la decadenza automatica: quando la legge configura la decadenza come potere dell’Amministrazione, è necessaria una distinta e inequivoca declaratoria dell’autorità concedente.
• Il mancato avvio dell’attività non può essere posto a fondamento dell’annullamento o del rigetto di un titolo edilizio mediante il semplice richiamo alla clausola di decadenza della concessione demaniale, se la decadenza dalla concessione non è stata previamente dichiarata.
• Un atto della Soprintendenza privo di dispositivo e recante soltanto premesse, dal quale non sia desumibile una determinazione provvedimentale chiara, è un atto perplesso e non consente all’amministrazione comunale di fondare su di esso, senza ulteriori chiarimenti, decisioni lesive sull’efficacia di un titolo edilizio.
• Quando l’esito di un atto endoprocedimentale paesaggistico è incerto o non esplicitato, l’amministrazione procedente deve completare l’istruttoria sollecitando l’autorità competente a chiarire formalmente la propria posizione prima di adottare un provvedimento sfavorevole.
• Una SCIA condizionata al rilascio di un distinto provvedimento ampliativo, mai adottato dall’autorità competente, è inefficace e non può essere valorizzata come elemento idoneo a incidere sul titolo edilizio preesistente.

Come è indicizzato