Tribunale, Sentenza T-852/16

Diniego di accesso a pareri giuridici sull’attuazione delle dichiarazioni UE-Turchia

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Access Info Europe contro la decisione C(2016) 6030 final della Commissione, con cui è stato confermato il diniego di accesso a documenti del servizio giuridico relativi alla legittimità delle misure collegate all’attuazione della dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016. Il caso si colloca nell’ambito del regolamento (CE) n. 1049/2001 sull’accesso del pubblico ai documenti.

Contesto fattuale

Il Tribunale ricostruisce il contesto delle dichiarazioni UE-Turchia dell’8 e del 18 marzo 2016, adottate nel quadro della crisi migratoria e della cooperazione tra Unione e Repubblica di Turchia. La ricorrente aveva chiesto l’accesso a documenti contenenti pareri giuridici e/o analisi di legittimità relativi alle azioni intraprese dall’Unione e dagli Stati membri per attuare tali dichiarazioni.

I documenti controversi erano tre serie di e-mail del servizio giuridico:

• un primo gruppo di messaggi dell’8 aprile 2016 su una lettera relativa alle garanzie che la Turchia doveva offrire ai cittadini siriani;
• un secondo documento relativo alla questione dei comitati di ricorso greci;
• un terzo documento, anch’esso sui comitati di ricorso greci, con un ulteriore riferimento a negoziati con le autorità turche.

Domande di accesso e decisione impugnata

La Commissione aveva inizialmente negato l’accesso e, in sede di conferma, aveva ribadito il diniego invocando tre gruppi di eccezioni:

• tutela delle relazioni internazionali, articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001;
• tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale, articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino;
• tutela del processo decisionale interno, articolo 4, paragrafo 3.

Questioni giuridiche esaminate

Il ricorso era articolato in quattro motivi:

• violazione dell’eccezione relativa alle relazioni internazionali;
• violazione dell’eccezione relativa alle procedure giurisdizionali e alla consulenza legale, nonché mancata considerazione di un interesse pubblico prevalente;
• violazione dell’eccezione relativa al processo decisionale interno;
• violazione dell’obbligo di esaminare l’accesso parziale ai documenti.

Ragionamento del Tribunale sull’articolo 4, paragrafo 1

Il Tribunale richiama i principi generali del regolamento n. 1049/2001: diritto di accesso ampio, eccezioni di stretta interpretazione, ma ampia discrezionalità dell’istituzione quando è in gioco l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), relativo agli interessi pubblici fondamentali, tra cui le relazioni internazionali.

Per il primo documento controverso, il Tribunale ritiene che la Commissione potesse legittimamente temere che la divulgazione pregiudicasse concretamente e ragionevolmente prevedibilmente la posizione dell’Unione nel dialogo con la Turchia, trattandosi di un documento provvisorio inserito in negoziati delicati e in una fase politicamente sensibile della gestione della crisi migratoria.

Per il secondo e il terzo documento, invece, il Tribunale accoglie parzialmente il motivo della ricorrente: tali documenti vertevano essenzialmente sui comitati di ricorso greci e su questioni di diritto dell’Unione applicate all’ordinamento greco. La Commissione non ha dimostrato in modo sufficiente come la loro divulgazione potesse pregiudicare le relazioni internazionali dell’Unione con la Turchia; per il terzo documento, la tutela poteva riguardare al più il messaggio finale contenente un riferimento ai negoziati con le autorità turche.

Ragionamento sull’articolo 4, paragrafo 2: procedure giurisdizionali

Sulla tutela delle procedure giurisdizionali, il Tribunale chiarisce che l’eccezione non si limita alle memorie processuali, ma può estendersi anche a documenti interni dell’istituzione strettamente collegati a una controversia pendente, quando la divulgazione comprometterebbe la parità delle armi e la buona amministrazione della giustizia.

Nel caso di specie, alla data della decisione impugnata erano pendenti tre ricorsi (le c.d. cause di asilo) che riguardavano la legittimità della dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016; inoltre, la Commissione aveva già chiesto di intervenire. I documenti controversi, redatti dal servizio giuridico che era anche responsabile della rappresentanza della Commissione, presentavano un nesso stretto con gli aspetti giuridici di tali cause. Il Tribunale conclude quindi che il diniego di accesso poteva essere giustificato ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino.

Ragionamento sull’eccezione della consulenza legale

Quanto alla tutela della consulenza legale, il Tribunale precisa che l’eccezione mira a garantire che l’istituzione possa ricevere pareri franchi, obiettivi e completi. Qui i documenti erano consulenze giuridiche interne, richieste con urgenza per preparare incontri e discussioni tra i rappresentanti della Commissione, di uno Stato membro e della Turchia, in un contesto di forte sensibilità politica.

Secondo il Tribunale, la divulgazione avrebbe potuto ragionevolmente compromettere la franchezza e completezza delle consulenze future, rendendo prevedibile un pregiudizio all’interesse tutelato. La censura della ricorrente sulla presunta mancanza di motivazione è respinta perché la decisione impugnata descriveva in modo sufficiente natura, contenuto e contesto dei documenti.

Interesse pubblico prevalente

Il Tribunale respinge anche l’argomento secondo cui vi sarebbe stato un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Ricorda che tale interesse deve essere concretamente dimostrato dal richiedente, non bastando affermazioni generali sul principio di trasparenza.

Nel caso di specie, la ricorrente si era limitata a invocare esigenze generali di trasparenza, partecipazione democratica e comprensione del contesto giuridico. Ciò non è stato ritenuto sufficiente a superare le ragioni di non divulgazione, soprattutto per i documenti coperti dalle eccezioni relative alle procedure giurisdizionali e alla consulenza legale; per il primo documento, poi, l’eventuale interesse pubblico prevalente era comunque irrilevante perché operava l’eccezione obbligatoria di cui all’articolo 4, paragrafo 1.

Accesso parziale

La censura relativa all’accesso parziale è respinta. Il Tribunale osserva che la Commissione aveva esaminato tale possibilità, ma che, in concreto, la parziale divulgazione avrebbe comportato la rivelazione delle parti sensibili dei documenti e, quindi, del contenuto tutelato dalle eccezioni invocate.

Esito

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Access Info Europe alle spese. In sostanza, conferma la legittimità del diniego di accesso per il primo documento in base alla tutela delle relazioni internazionali e per il secondo e terzo documento in base alla tutela delle procedure giurisdizionali e della consulenza legale, negando sia l’interesse pubblico prevalente sia l’accesso parziale.