Tribunale, Sentenza T-851/16

Accesso ai documenti relativi alle dichiarazioni UE-Turchia e ai pareri del servizio giuridico

Il Tribunale, con sentenza del 7 febbraio 2018 nella causa T-851/16, ha deciso un ricorso di annullamento proposto da Access Info Europe contro la Commissione europea in materia di accesso ai documenti. La controversia riguardava il diniego di divulgazione di una serie di documenti interni del servizio giuridico concernenti la legittimità e le modalità di attuazione delle dichiarazioni UE-Turchia dell’8 e del 18 marzo 2016, adottate nel contesto della crisi migratoria.

Fatti e procedimento amministrativo

Access Info Europe aveva presentato due domande di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001: una relativa ai pareri giuridici sull’accordo di riammissione UE-Turchia e una relativa ai documenti contenenti pareri giuridici e analisi sulla legittimità delle azioni intraprese dall’Unione e dagli Stati membri per attuare le dichiarazioni UE-Turchia. La Commissione individuò diversi documenti, perlopiù scambi di messaggi di posta elettronica e note interne tra il servizio giuridico e la DG "Affari interni", ma negò l’accesso, richiamando tre ordini di eccezioni: tutela delle relazioni internazionali, tutela delle procedure giurisdizionali e tutela della consulenza legale.

A seguito della domanda di conferma, la Commissione confermò il diniego con la decisione C(2016) 6029 final del 19 settembre 2016. La ricorrente chiese l’annullamento di tale decisione ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

Normativa rilevante e quadro interpretativo

Il Tribunale richiama il principio di massima trasparenza sancito dal regolamento n. 1049/2001, che attribuisce al pubblico un diritto di accesso il più ampio possibile ai documenti delle istituzioni, ma ammette eccezioni da interpretare restrittivamente. In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), tutela l’interesse pubblico nelle relazioni internazionali; l’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, tutela le procedure giurisdizionali e la consulenza legale; l’articolo 4, paragrafo 6, impone di concedere un accesso parziale ove possibile.

Il Tribunale ribadisce inoltre che, in linea generale, l’istituzione che nega l’accesso deve spiegare in che modo la divulgazione arrechi un pregiudizio concreto ed effettivo, ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico. Tuttavia, per l’eccezione relativa alle relazioni internazionali, la giurisprudenza riconosce all’istituzione un ampio margine di discrezionalità e un controllo giurisdizionale più limitato.

Esame del primo motivo: relazioni internazionali

Quanto ai documenti riguardanti direttamente la posizione dell’Unione nel dialogo con la Repubblica di Turchia, il Tribunale distingue nettamente tra i vari documenti.

Per il primo, il secondo, il terzo, il sesto e il settimo documento controverso, ritiene legittimo il diniego fondato sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino. Tali documenti contenevano, secondo il Tribunale, elementi strategici o di posizione negoziale, idonei a compromettere il clima di fiducia nel dialogo con la Turchia e, quindi, le relazioni internazionali dell’Unione.

Diversamente, il quarto, il quinto e l’ottavo documento non contenevano, in quanto tali, prese di posizione dell’Unione nei confronti della Turchia. Il Tribunale rileva che essi riguardavano piuttosto questioni operative o giuridiche interne, ad esempio l’uso di procedure di irricevibilità, aspetti della legislazione greca o il funzionamento della direttiva "Procedure" in alcuni Stati membri. Per tali documenti, la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione nell’invocare la tutela delle relazioni internazionali.

Esame del secondo motivo: procedure giurisdizionali e consulenza legale

Sul versante dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, il Tribunale accoglie la tesi della Commissione. Pur osservando che i documenti non erano stati redatti specificamente per una causa pendente, il Tribunale considera decisivo che, alla data della decisione impugnata, fossero pendenti le cause di asilo T-192/16, T-193/16 e T-257/16, relative alla legittimità della dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016, e che la Commissione avesse già chiesto di intervenire.

Poiché i documenti controversi erano stati elaborati dal servizio giuridico, contenevano valutazioni preliminari su temi strettamente collegati agli aspetti giuridici di tali controversie e avrebbero potuto influire sulla posizione della Commissione interveniente, il Tribunale ammette che il loro contenuto rientrasse nella tutela delle procedure giurisdizionali.

Quanto alla tutela della consulenza legale, il Tribunale precisa che i documenti non erano pareri giuridici resi nel quadro di un procedimento legislativo, bensì consultazioni interne e urgenti per preparare la posizione della Commissione nel dialogo politico con uno Stato membro e uno Stato terzo. La loro divulgazione avrebbe potuto pregiudicare la capacità della Commissione di ottenere pareri franchi, obiettivi e completi, soprattutto in un contesto politicamente sensibile e di emergenza migratoria.

Interesse pubblico prevalente e trasparenza

La ricorrente aveva sostenuto che la trasparenza e la necessità per i cittadini di comprendere il contesto giuridico delle decisioni UE costituivano un interesse pubblico prevalente alla divulgazione. Il Tribunale respinge tale argomento: per i documenti coperti dalle eccezioni obbligatorie dell’articolo 4, paragrafo 1, non si procede a un bilanciamento con un interesse pubblico prevalente; per gli altri documenti, la ricorrente non ha dimostrato circostanze concrete che rendessero la trasparenza particolarmente rilevante nel caso di specie.

Il Tribunale osserva inoltre che la Commissione aveva già diffuso al pubblico informazioni generali sull’attuazione delle dichiarazioni UE-Turchia, circostanza che attenuava ulteriormente l’argomento della ricorrente.

Accesso parziale

Sul quarto motivo, il Tribunale applica l’articolo 4, paragrafo 6, e afferma che l’istituzione deve verificare concretamente se parti del documento possano essere divulgate senza pregiudicare gli interessi tutelati.

La Commissione aveva già concesso un accesso parziale al quinto documento controverso. Tuttavia, il Tribunale rileva che avrebbe dovuto concedere un accesso parziale anche:

• alla prima frase della parte intitolata "Legal framework" del primo documento controverso;
• alla prima frase del punto I, lettera a), intitolato "EU Legal Framework", dell’allegato 1 del secondo documento controverso.

Si tratta infatti di passaggi meramente descrittivi, non contenenti valutazioni strategiche o giuridiche sensibili. Per il resto, il Tribunale conferma che le ulteriori parti dei documenti non potevano essere separate senza rivelare il contenuto protetto dalle eccezioni invocate.

Decisione finale e dispositivo

Il Tribunale annulla la decisione C(2016) 6029 final solo nella parte in cui la Commissione aveva negato l’accesso parziale ai due passaggi descrittivi sopra indicati. Respinge il ricorso per il resto e dispone la compensazione integrale delle spese, considerato che ciascuna parte è risultata soccombente solo parzialmente.

Principi ricavabili

La sentenza conferma che:

• l’eccezione relativa alle relazioni internazionali può coprire documenti interni preparatori se la loro divulgazione rischia concretamente di pregiudicare il dialogo con uno Stato terzo in una fase delicata;
• l’eccezione per le procedure giurisdizionali può estendersi anche a documenti interni non destinati formalmente al processo, quando sussista un nesso pertinente con una causa pendente e un rischio per la parità delle armi;
• l’eccezione per la consulenza legale tutela la possibilità dell’istituzione di ricevere pareri franchi e completi, specie in contesti politici sensibili;
• l’istituzione deve comunque verificare seriamente la possibilità di accesso parziale, divulgando le sole parti innocue quando ciò sia possibile.