Sentenza n. 450/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica rilasciati dal Comune in favore di una società controinteressata, deducendo, tra l’altro, la violazione delle norme del Piano Territoriale e del Regolamento della Riserva Naturale, nonché vizi procedimentali, difetto di istruttoria, sviamento, illogicità e contraddittorietà. La ricorrente sosteneva che l’intervento, collocato nella Zona B della Riserva, costituisse una nuova attività o comunque un ampliamento non consentito delle attività esistenti e che mancasse lo studio specialistico sulla capacità di carico dell’area costiera richiesto dall’art. 24 delle NTA del Piano Territoriale. Contestava inoltre l’idoneità delle relazioni geologica e botanica prodotte dalla controinteressata a sostituire tale studio, la legittimità delle prescrizioni relative alla chiusura di un tratturo utilizzato per accedere allo stabilimento balneare e ulteriori profili edilizi, paesaggistici, ambientali e procedimentali. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato anche l’autorizzazione paesaggistica, il silenzio della Soprintendenza, il parere e la VIncA provinciale, nonché le note comunali e dell’Ufficio Parco che subordinavano l’accesso al tratturo al nulla osta del proprietario e sospendevano il precedente nulla osta del 2015. È stata inoltre proposta un’istanza di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a., poi definita con cessazione della materia del contendere mediante precedente ordinanza, a seguito dell’ostensione documentale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti del 15 e 29 ottobre 2024, annullando il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica. Ha ritenuto che l’art. 18, comma 4, e l’art. 24, comma 1, delle NTA della Riserva stabiliscano, nella Zona B, il divieto generale di nuovi interventi edilizi, salvo la prosecuzione delle attività di turismo balneare già esistenti; le nuove attività possono essere autorizzate solo previa acquisizione di uno studio specialistico sulla capacità di carico dell’area costiera. Il chiosco non poteva essere qualificato come mera prosecuzione dell’attività esistente, perché era separato dalla struttura ricettiva circa un chilometro, non era collocato al suo interno o nelle immediate vicinanze e doveva essere fruibile da chiunque, non soltanto dagli utenti della struttura. Anche qualificandolo come servizio della struttura alberghiera, l’intervento avrebbe comunque costituito un’espansione dell’attività esistente, non consentita dalla prima parte dell’art. 24. Le relazioni geologica e botanica prodotte non integravano lo studio richiesto, poiché riguardavano il singolo intervento o lotto e non la capacità di carico dell’intera area costiera tutelata; inoltre, l’amministrazione aveva assentito l’opera sulla base della disciplina della prosecuzione delle attività esistenti e non previa valutazione conforme alla disciplina delle nuove attività. Le ulteriori censure sono state assorbite, comprese quelle sulle prescrizioni relative al tratturo, in quanto tali prescrizioni erano collegate ai titoli annullati. Quanto ai motivi aggiunti del 14 novembre 2024, il TAR ha dichiarato inammissibile per difetto di interesse l’impugnazione della nota dell’8 ottobre 2024, qualificata come comunicazione di avvio del procedimento di possibile decadenza dalla concessione e priva di autonoma lesività. Ha invece accolto l’impugnazione della nota del 18 settembre 2024, annullandola nella parte in cui subordinava il transito sul tratturo al nulla osta del proprietario, poiché l’uso pubblico del tratturo era incontestato e risultava riconosciuto dalla stessa amministrazione. Ha inoltre annullato la nota dell’Ufficio Parco del 13 settembre 2024 nella parte in cui sospendeva il nulla osta del 2015 e imponeva la presentazione di una nuova istanza: la sospensione, di fatto assimilabile a una revoca, era priva di termine finale, non adeguatamente motivata nella correlazione tra sequestro e utilizzo del tratturo e non accompagnata da un’adeguata ponderazione degli interessi, considerando il carattere essenziale del nulla osta per l’esercizio della concessione. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda e l’assenza di precedenti rilevanti.

Norme richiamate

• art. 18, comma 4, NTA del Piano Territoriale della Riserva Naturale Orientata Regionale

  sono vietati: gli interventi costruttivi di qualsiasi genere, fatta salva la manutenzione straordinaria dei manufatti esistenti da realizzarsi secondo modalità e tecniche che non danneggino gli equilibri ambientali dell’area

  La disposizione pone nella Zona B un divieto generale di nuovi interventi edilizi, salvo la manutenzione straordinaria dei manufatti esistenti.

• art. 24, comma 1, NTA del Piano Territoriale della Riserva Naturale Orientata Regionale

  Nella zona B, area di notevole protezione, possono proseguire le attività esistenti di turismo balneare; per le eventuali nuove attività potranno essere autorizzate a seguito di uno studio specialistico sulla capacità di carico dell’area costiera di pregio

  La norma consente la prosecuzione delle attività già esistenti, ma non il loro ampliamento; le nuove attività sono ammissibili soltanto previa acquisizione di uno studio specialistico riferito alla capacità di carico dell’intera area costiera tutelata.

• art. 9, comma 2, Regolamento della Riserva Naturale Orientata Regionale

  le concessioni, autorizzazioni e nulla-osta che sono rilasciati dalle amministrazioni competenti, relativi ad interventi, impianti ed attività da effettuare all’interno dell’area naturale protetta, dovranno essere conformi alle norme e prescrizioni del Piano e del Regolamento della Riserva

  I titoli e gli atti di assenso relativi a interventi nell’area protetta devono conformarsi alle prescrizioni del Piano e del Regolamento della Riserva.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse; è stato applicato alla nota comunale qualificata come mera comunicazione di avvio del procedimento, priva di autonoma lesività.

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la proposizione dell’istanza di accesso nel corso del giudizio; la relativa controversia è stata definita con cessazione della materia del contendere dopo l’ostensione dei documenti.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla sospensione del precedente nulla osta; il TAR ha rilevato che la misura, priva di termine e subordinata a una nuova istanza, aveva in concreto natura di revoca, senza adeguata motivazione e ponderazione degli interessi.

• art. 21-novies l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente tra i parametri dell’autotutela; la decisione ha comunque fondato l’annullamento sul difetto di motivazione e sull’irragionevolezza della sospensione-revoca del nulla osta.

• art. 825 c.c.

  Richiamato nei motivi aggiunti in relazione alla natura pubblica del tratturo; il TAR ha fondato l’accoglimento sull’accertato uso pubblico del passaggio e sull’erronea presupposizione dell’obbligo di acquisire il nulla osta del proprietario.

Massime di principio

• Nella Zona B di un’area naturale protetta, una disciplina che consenta la prosecuzione delle attività esistenti di turismo balneare non autorizza anche l’ampliamento o l’espansione di tali attività mediante nuove opere edilizie, salvo che ricorrano le specifiche condizioni previste per le nuove attività.
• Quando la disciplina di un’area protetta subordina l’insediamento di nuove attività a uno studio specialistico sulla capacità di carico dell’area costiera, tale studio deve avere ad oggetto l’impatto dell’intervento sull’intera area tutelata e sul relativo carico edilizio e antropico; non è sufficiente una relazione tecnica riferita al singolo lotto o alla sola compatibilità del progetto specifico.
• La qualificazione di un nuovo chiosco come servizio di una struttura ricettiva esistente non consente di considerarlo automaticamente come mera prosecuzione dell’attività esistente quando le opere siano collocate a significativa distanza, non siano funzionalmente integrate nella struttura e siano destinate alla fruizione indistinta del pubblico.
• È illegittimo subordinare il transito su una strada o un tratturo ad uso pubblico al nulla osta del proprietario dell’area privata attraversata, poiché l’uso pubblico del passaggio esclude, per quel transito, la necessità dell’autorizzazione dominicale.
• La sospensione di un precedente nulla osta che, in concreto, ne impedisca l’efficacia senza fissare un termine e imponga la presentazione di una nuova istanza può assumere sostanziale natura di revoca e deve essere adeguatamente motivata quanto ai presupposti fattuali, alla correlazione tra la situazione sopravvenuta e l’oggetto dell’assenso, nonché al bilanciamento tra gli interessi coinvolti.
• La comunicazione di avvio di un procedimento, in assenza di una determinazione direttamente lesiva della posizione del destinatario, non è autonomamente impugnabile per difetto di interesse.

Come è indicizzato