Sentenza n. 4923/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha agito per la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Consorzio sull'istanza di rimborso di € 12.800,00, oltre interessi e rivalutazione, relativa alle spese legali sostenute in procedimenti penali avviati per fatti contestati durante lo svolgimento dell'incarico presso l'ente. Ha dedotto la violazione dell'obbligo di provvedere previsto dall'art. 2 l. 241/1990 e ha sostenuto la sussistenza dei presupposti sostanziali del rimborso, invocando il nesso di strumentalità diretta tra i fatti contestati e l'espletamento delle funzioni, nonché la conclusione del procedimento penale con una pronuncia ritenuta escludente la responsabilità. Il Consorzio ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e il superamento del termine annuale per l'azione avverso il silenzio; nel merito ha contestato la spettanza del rimborso, rilevando che il procedimento non si era concluso con assoluzione con formula piena.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, individuando nel giudice ordinario l'autorità giurisdizionale competente. La controversia riguarda infatti una pretesa patrimoniale avente natura di diritto soggettivo perfetto, non un interesse legittimo, poiché il rimborso delle spese legali richiesto da un soggetto che non riveste la qualità di pubblico dipendente, ma svolge funzioni onorarie, è regolato dal diritto comune. Il giudice ha richiamato l'art. 1720 c.c., applicabile analogicamente, e ha ritenuto che anche l'art. 86, comma 5, TUEL non attribuisca all'amministrazione una potestà discrezionale: la norma collega l'ammissibilità del rimborso alla verifica di presupposti predeterminati, quali la conclusione del procedimento con assoluzione o archiviazione, l'assenza di conflitto di interessi, il nesso causale tra funzioni e fatti e l'assenza di dolo o colpa grave. La clausola relativa all'assenza di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ha natura contabile e non degrada la posizione dell'amministratore a interesse legittimo. Il TAR non ha quindi esaminato nel merito la spettanza del rimborso né l'eccezione relativa al termine annuale. Ha indicato il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione, precisando che la causa può essere riassunta ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a.; spese compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Prevede l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; il TAR non ne ha tuttavia esaminato l'applicazione nel merito per difetto di giurisdizione.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Disciplina il termine per la proposizione dell'azione avverso il silenzio; la relativa eccezione è rimasta assorbita dalla declaratoria di difetto di giurisdizione.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice munito di giurisdizione, individuato nel caso concreto nel giudice ordinario.

• art. 86, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Gli enti locali di cui all'articolo 2 del presente testo unico, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all'espletamento del loro mandato. Il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione, in presenza dei seguenti requisiti: a) assenza di conflitto di interessi con l'ente amministrato; b) presenza di nesso causale tra funzioni esercitate e fatti giuridicamente rilevanti; c) assenza di dolo o colpa grave.

  La norma predetermina i presupposti per l'ammissibilità del rimborso e non rimette la decisione a valutazioni discrezionali dell'amministrazione; la clausola di invarianza finanziaria ha natura contabile.

• art. 1720 c.c.

  È applicabile analogicamente ai rapporti patrimoniali tra ente pubblico e funzionario onorario e fonda una pretesa di rimborso avente consistenza di diritto soggettivo, devoluta al giudice ordinario.

• art. 673, commi 1 e 2, c.p.p.

  È richiamato in relazione alla revoca della pronuncia di non doversi procedere, ma non è oggetto di autonoma interpretazione da parte del TAR.

Massime di principio

• La controversia sul rimborso delle spese legali sostenute da un soggetto che esercita funzioni pubbliche onorarie appartiene alla giurisdizione ordinaria quando la pretesa patrimoniale è fondata su una posizione di diritto soggettivo regolata dal diritto comune.
• L'art. 86, comma 5, d.lgs. 267/2000 non attribuisce all'ente una discrezionalità amministrativa nella concessione del rimborso delle spese legali agli amministratori locali: l'ente deve verificare la sussistenza dei presupposti legislativamente predeterminati.
• La clausola secondo cui il rimborso deve avvenire senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica ha natura contabile e non trasforma il diritto soggettivo al rimborso in interesse legittimo.
• Quando il giudice amministrativo declina la giurisdizione in favore del giudice ordinario, deve indicare il giudice munito di giurisdizione e consentire la riassunzione della causa nel termine previsto dall'art. 11, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato