Sentenza n. 1686/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato il giudizio negativo di VIA espresso dall’Assessorato regionale, la successiva determinazione negativa della conferenza di servizi ex art. 27-bis, comma 7, d.lgs. 152/2006, con diniego del PAUR, e il rigetto della richiesta di riesame fondata su un successivo parere favorevole della Soprintendenza. Ha dedotto violazione degli artt. 2, 3 e 97 Cost., degli artt. 3, 10-bis, 21-octies, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, della disciplina VIA e PAUR del d.lgs. 152/2006, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità, violazione della proporzionalità e illegittimità derivata. In particolare, ha sostenuto che il piano regionale dei rifiuti non avrebbe vietato la realizzazione di discariche nelle cave; che l’art. 23 delle NTA del piano cave avrebbe riguardato soltanto la fase di coltivazione e non il recupero; che la Commissione tecnica specialistica avrebbe introdotto rilievi nuovi senza consentire adeguate integrazioni; che non sarebbero stati considerati i pareri favorevoli delle altre amministrazioni, l’assenza di un vincolo paesaggistico, le misure di mitigazione e la possibilità di prescrizioni; che la VIA non avrebbe avuto carattere determinante nel procedimento PAUR; che le posizioni prevalenti nella conferenza di servizi non sarebbero state negative; che il parere della Soprintendenza avrebbe dovuto considerarsi favorevole per silenzio; che le amministrazioni dissenzienti avrebbero dovuto indicare modifiche progettuali; e che il successivo parere favorevole della Soprintendenza avrebbe imposto il riesame in autotutela.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, dopo il rinvio disposto dal CGARS che aveva dichiarato nulla la precedente sentenza per erronea declaratoria di inammissibilità e improcedibilità. Il Collegio ha ritenuto non necessario sospendere il giudizio in attesa della questione interpretativa sull’art. 105 c.p.a., decidendo nel merito secondo la ragione più liquida. Ha rilevato che l’art. 27-bis d.lgs. 152/2006 configura un procedimento unitario nel quale la determinazione conclusiva della conferenza comprende la VIA e gli altri titoli abilitativi, sicché la VIA non può essere considerata un semplice parere non vincolante. Pur riscontrando un’articolazione procedimentale non pienamente rituale, con l’adozione di atti intermedi anteriormente alla determinazione conclusiva, il TAR ha escluso che ciò avesse arrecato un pregiudizio concreto alla ricorrente e ha osservato che il vizio non era stato specificamente dedotto. Ha poi riconosciuto l’elevata discrezionalità tecnico-amministrativa della VIA, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o istruttoria mancante o inadeguata. Ha ritenuto legittimo il rilievo fondato sull’art. 23 delle NTA del piano cave, che non contempla i rifiuti previsti dal progetto; anche qualificando tale norma come riferita alla fase di coltivazione, le disposizioni sul recupero della cava richiedono una specifica destinazione di riutilizzo e non dimostrano la compatibilità con una discarica. Sono stati ritenuti ragionevoli anche i rilievi relativi alla presenza di abitazioni entro 500 metri, alla mancata dimostrazione del rispetto della gerarchia nella gestione dei rifiuti, alla presenza di rifiuti fangosi e all’origine non chiarita di alcune categorie di rifiuti. Il giudice ha escluso che la prevalenza nella conferenza di servizi debba essere determinata in senso numerico, dovendo essere valutata qualitativamente e in relazione al peso degli interessi tutelati; gli interessi paesaggistici, ambientali, idrogeologici e naturalistici possono quindi prevalere sui pareri favorevoli di altre amministrazioni. La nota della Soprintendenza è stata correttamente valutata come dissenso motivato, benché contenesse un preavviso ex art. 10-bis l. 241/1990, poiché il procedimento PAUR ha natura unitaria e le amministrazioni avrebbero dovuto esprimersi nell’ambito della conferenza. Il successivo parere favorevole della Soprintendenza non imponeva il riesame: mancava una circostanza sopravvenuta e l’eventuale attivazione dell’autotutela avrebbe dovuto seguire l’art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990. Le spese sono state compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l’indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto.

  Il PAUR costituisce l’esito di un procedimento unitario nel quale la VIA e gli altri titoli abilitativi confluiscono nella determinazione conclusiva della conferenza; la VIA non è un parere meramente non vincolante.

• art. 14-ter l. 241/1990

  La conferenza di servizi deve svolgersi in modalità sincrona.

  Nel procedimento PAUR le amministrazioni coinvolte devono esprimersi nell’ambito della conferenza di servizi, con la determinazione conclusiva quale atto unitario.

• art. 25 d.lgs. 152/2006

  Valutazione degli impatti ambientali e provvedimento di VIA.

  La VIA comporta una valutazione complessa degli interessi ambientali e degli altri interessi pubblici e privati coinvolti nel progetto.

• art. 179 d.lgs. 152/2006

  Principi di gerarchia nella gestione dei rifiuti.

  La mancata dimostrazione dell’applicazione della gerarchia dei rifiuti può costituire elemento rilevante nella valutazione negativa di compatibilità ambientale.

• art. 23 NTA del Piano regionale dei materiali da cava

  I materiali idonei per il riempimento, ove necessario, per un corretto riassetto morfologico, sono quelli presenti all’interno della stessa cava attiva; sono inoltre utilizzabili le tipologie di materiali specificamente elencate.

  La disposizione non consente l’impiego dei rifiuti previsti dal progetto di discarica; anche ritenendola riferita alla fase di coltivazione, la disciplina del recupero non dimostra la compatibilità della destinazione a discarica.

• art. 37 NTA del Piano regionale dei materiali da cava

  Le opere di recupero devono essere finalizzate ad una specifica destinazione di riutilizzo, con priorità all’uso precedente del suolo. La destinazione di riutilizzo deve essere specificata nel provvedimento di autorizzazione.

  La destinazione a discarica deve risultare dalla specifica autorizzazione di recupero; in mancanza, la disciplina del recupero della cava non fonda l’interesse alla realizzazione del progetto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nel procedimento unitario PAUR la partecipazione del proponente e l’espressione delle amministrazioni devono essere coordinate con le forme proprie della conferenza; la nota della Soprintendenza contenente un preavviso di diniego poteva essere valutata come dissenso motivato.

• art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990

  Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-nonies. Possono altresì sollecitarla, purché abbiano partecipato ... alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell’articolo 21-quinquies.

  Il riesame della determinazione conclusiva della conferenza richiede una sollecitazione motivata dell’amministrazione interessata e il ricorso alle forme dell’autotutela; il mero ripensamento non impone la riapertura del procedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio della determinazione conclusiva della conferenza deve essere attivato secondo le forme previste dall’art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990.

• art. 105 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio.

  Le ipotesi di rimessione al primo giudice sono tassative e di stretta interpretazione; l’erronea declaratoria di inammissibilità o improcedibilità non legittima di per sé il rinvio, dovendo il giudice d’appello decidere la controversia.

• art. 111, comma 2, Cost.

  Ragionevole durata del processo.

  La ragionevole durata può giustificare la decisione nel merito senza attendere la definizione di una questione processuale non indispensabile alla soluzione della controversia.

Massime di principio

• Nel procedimento di provvedimento autorizzatorio unico regionale ex art. 27-bis d.lgs. 152/2006, la VIA e gli altri titoli abilitativi confluiscono in un procedimento unitario e nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi; la VIA non può essere trattata come un mero parere non vincolante separato dal provvedimento finale.
• Il giudizio di compatibilità ambientale implica un elevato esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa e di ponderazione degli interessi pubblici e privati; il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o istruttoria mancante o inadeguata.
• Nella conferenza di servizi la prevalenza delle posizioni non si determina in base al numero dei pareri favorevoli o contrari, ma mediante una valutazione qualitativa del peso degli interessi pubblici coinvolti; gli interessi paesaggistici, ambientali, idrogeologici e naturalistici possono assumere un peso prevalente rispetto ad altri interessi.
• La presenza di abitazioni sparse entro una determinata distanza dal progetto può essere considerata nella VIA anche quando siano rispettate le distanze minime previste per i centri abitati, poiché la valutazione ambientale non si esaurisce nel controllo del rispetto di soglie localizzative formali.
• Nel procedimento PAUR, l’amministrazione titolare dell’interesse tutelato deve esprimere il proprio dissenso nell’ambito della conferenza di servizi; una nota esterna alla conferenza, purché contenga una motivazione chiara e inequivoca di incompatibilità del progetto, può essere valutata dall’amministrazione procedente come dissenso sostanziale, senza che il successivo ripensamento imponga la riapertura del procedimento.
• Le ipotesi di rimessione della causa al primo giudice previste dall’art. 105 c.p.a. sono tassative e non estensibili; quando il giudice d’appello riforma una decisione di primo grado che abbia erroneamente dichiarato l’inammissibilità o l’improcedibilità, non ricorre, di per sé, una causa di rinvio e il giudice d’appello deve decidere la controversia.

Come è indicizzato