Sentenza n. 767/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione dell’appalto relativo alla valorizzazione e riqualificazione di aree verdi, disposta in favore di altra cooperativa sociale, chiedendo l’annullamento degli atti, l’aggiudicazione in forma specifica e, in subordine, il risarcimento del danno. La procedura prevedeva un importo a base d’asta di € 220.792,74, di cui € 205.907,40 per costi della manodopera non soggetti a ribasso, € 3.500,00 per sicurezza non ribassabile ed € 11.385,34 per spese generali ribassabili, con criterio del minor prezzo. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione della lettera d’invito e del principio di autovincolo, poiché l’aggiudicataria aveva indicato costi della manodopera pari a € 189.900,00, inferiori all’importo non ribassabile previsto dalla lex specialis, offrendo inoltre un ribasso del 100% sulle voci ribassabili, mentre l’appalto era stato poi aggiudicato per € 209.407,40. In secondo luogo, ha contestato la verifica di anomalia per violazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, difetto di istruttoria, illogicità, travisamento e motivazione apparente, sostenendo che la stazione appaltante avesse verificato un’offerta diversa da quella effettivamente presentata, consentendo una modifica postuma dell’offerta e valorizzando giustificazioni generiche e prive di adeguato riscontro documentale. Con motivi aggiunti ha ulteriormente dedotto la violazione delle prescrizioni contenute nella richiesta di chiarimenti, dei principi di immodificabilità dell’offerta e di par condicio. La controinteressata ha sostenuto la nullità della clausola che vietava il ribasso dei costi della manodopera e ha proposto ricorso incidentale contro l’ammissione della ricorrente principale, lamentando la tardiva produzione del rapporto sulla situazione del personale e l’inattendibilità economica della sua offerta. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso principale.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l’eccezione di irricevibilità, ritenendo tempestiva la notifica del ricorso effettuata il 27 ottobre 2025: il termine scadeva infatti il 26 ottobre, domenica, ed era prorogato al primo giorno non festivo ai sensi dell’art. 52, comma 3, c.p.a. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati accolti sulla base del primo motivo, ritenuto dirimente. Dagli atti risultava una palese discrasia tra l’offerta dell’aggiudicataria, con costi della manodopera pari a € 189.900,00 e ribasso del 100% sulle voci ribassabili, e l’importo di aggiudicazione, pari a € 209.407,40. L’offerta violava inoltre la lex specialis, che aveva espressamente qualificato i costi della manodopera come non ribassabili. Anche la verifica di congruità era stata svolta su un importo di € 205.907,40, diverso da quello effettivamente indicato nell’offerta, con travisamento dei fatti ed errata valutazione dei presupposti. Il giudice ha escluso che la clausola sul divieto di ribasso dei costi della manodopera fosse nulla ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. 36/2023: essa costituiva una scelta discrezionale non irragionevole della stazione appaltante, idonea a tutelare il lavoro negli appalti ad alta intensità di manodopera e non impeditiva della partecipazione in condizioni di parità. Gli ulteriori motivi del ricorso principale sono stati assorbiti. Il ricorso incidentale è stato respinto. Quanto al rapporto sulla situazione del personale, il documento risultava formato e trasmesso al Ministero del lavoro il 13 settembre 2024, prima della scadenza per la presentazione delle offerte; secondo le istruzioni ministeriali, la redazione e il salvataggio tramite l’applicativo ministeriale equivalevano alla trasmissione agli organismi competenti. Era quindi legittimo il ricorso al soccorso istruttorio. È stata inoltre ritenuta inammissibile la censura relativa alla non remuneratività dell’offerta della ricorrente principale, perché diretta a sindacare l’offerta al di fuori della procedura di valutazione riservata alla stazione appaltante. L’aggiudicazione è stata annullata; l’aggiudicataria deve essere esclusa e, previa verifica del persistente possesso dei requisiti, l’appalto deve essere aggiudicato alla ricorrente principale, con subentro nel contratto già stipulato. Le spese sono state compensate integralmente.

Norme richiamate

• art. 52, comma 3, c.p.a.

  il termine scadeva il 26.10.2025, ossia di domenica, sicché era prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo

  La scadenza del termine processuale in giorno festivo determina la proroga al primo giorno non festivo successivo; la notifica effettuata il 27 ottobre 2025 è stata ritenuta tempestiva.

• artt. 36 e 61 d.lgs. 36/2023

  procedura, riservata alle cooperative sociali di tipo B

  La procedura di affidamento era riservata alle cooperative sociali di tipo B.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  i costi aziendali dell’impresa concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro

  La disposizione è richiamata con riferimento all’indicazione dei costi aziendali della sicurezza nell’offerta.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia deve riguardare l’offerta effettivamente presentata; non è legittimo fondare la valutazione su un importo diverso da quello indicato dal concorrente, né consentire una modifica postuma dell’offerta.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  divieto di introdurre cause di esclusione ulteriori e diverse da quelle tassativamente previste dal legislatore

  La clausola della lex specialis che vieta il ribasso dei costi della manodopera non è una causa arbitraria di esclusione, ma una regola di gara non irragionevole, coerente con la tutela del lavoro e con la parità di partecipazione.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Il soccorso istruttorio è stato ritenuto legittimo poiché il rapporto sulla situazione del personale preesisteva alla partecipazione e la documentazione acquisita dimostrava il sostanziale rispetto dell’adempimento entro la scadenza rilevante.

• art. 1 Allegato II.3 d.lgs. 36/2023

  Il requisito relativo al rapporto sulla situazione del personale risultava posseduto dalla concorrente prima della presentazione dell’offerta; la produzione successiva del documento, già formato e trasmesso, poteva essere acquisita mediante soccorso istruttorio.

• art. 46 d.lgs. 198/2006

  Il rapporto periodico sulla situazione del personale poteva essere dimostrato mediante il documento trasmesso tramite l’applicativo ministeriale.

Massime di principio

• Quando la lex specialis qualifica espressamente i costi della manodopera come non ribassabili, l’offerta che riduce tali costi viola la disciplina di gara e deve essere esclusa; la stazione appaltante non può poi aggiudicare l’appalto sulla base di un importo diverso da quello effettivamente offerto.
• La verifica di anomalia deve riguardare l’offerta concretamente presentata dal concorrente e non può essere condotta assumendo un diverso costo della manodopera o un diverso importo complessivo; la sostituzione o correzione del dato economico in sede di giustificazioni costituisce modifica postuma dell’offerta e viola la par condicio.
• Una clausola della lex specialis che vieta il ribasso sui costi della manodopera non costituisce, di per sé, una causa di esclusione ulteriore vietata dal principio di tassatività, quando rappresenta una scelta discrezionale non irragionevole della stazione appaltante, funzionale alla tutela del lavoro e applicabile in condizioni di parità a tutti i concorrenti.
• Il soccorso istruttorio è legittimo quando consente di documentare un requisito già esistente prima della scadenza per la presentazione delle offerte; non è consentita la formazione tardiva del requisito, ma è acquisibile successivamente la prova di una situazione preesistente.
• La valutazione della non remuneratività dell’offerta di un concorrente appartiene, nell’ambito della procedura di gara, alla stazione appaltante e non può essere introdotta in giudizio come autonoma censura esplorativa al di fuori della specifica procedura di verifica dell’anomalia.

Come è indicizzato