Sentenza n. 1286/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il rigetto della CILA relativa al cambio d'uso senza opere di un immobile posto al piano primo di un fabbricato polifunzionale, censurando l'errata interpretazione dell'art. 8.3.5 delle NTA del PUG, degli artt. 8.10.3 e 8.3.2 del PUG e della deliberazione consiliare n. 20 del 25 marzo 2025 di interpretazione autentica. Hanno sostenuto che il divieto di mutamento verso la residenza riguardasse soltanto i locali commerciali posti al piano terra e che, per l'unità al piano primo, il cambio d'uso fosse ammissibile. Hanno inoltre dedotto travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, violazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 come modificato dal d.l. 69/2024, illogicità e contraddittorietà della motivazione, nonché disparità di trattamento rispetto a un diverso immobile nel quale il Comune aveva ammesso il passaggio da commerciale a residenziale. Il Comune ha sostenuto che l'unità avesse funzione prevalentemente commerciale e che l'art. 8.3.5 imponesse il mantenimento delle funzioni commerciali esistenti, contestando l'interpretazione dei ricorrenti della deliberazione consiliare e affermando la diversità del caso posto a confronto.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati. Ha ritenuto che l'art. 8.3.5 delle NTA del PUG, pur diretto a preservare la vitalità commerciale della zona, sia stato autenticamente interpretato dalla deliberazione consiliare n. 20 del 25 marzo 2025 nel senso che devono essere mantenute soltanto al piano terra le quantità di superficie territoriale destinate alle funzioni commerciali e assimilate. Ne consegue che il divieto di cambio d'uso verso la residenza opera per i locali posti al piano terra, non per l'unità immobiliare dei ricorrenti situata al piano primo. Tale lettura è stata ritenuta coerente con la maggiore appetibilità commerciale degli spazi direttamente accessibili dalla strada, con la finalità della disciplina urbanistica e con il principio di proporzionalità, oltre che con il favore legislativo per il recupero del patrimonio edilizio esistente e il contrasto al degrado urbano. Il diniego comunale è stato quindi annullato per difetto di idonea motivazione; gli ulteriori profili sono stati assorbiti. Le spese di lite sono state compensate per la natura interpretativa delle questioni e la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 8.3.5 NTA del PUG del Comune di Cervia

  è favorito l’insediamento di nuovi esercizi di vicinato e1, pubblici esercizi e5, artigianato di tipo laboratoriale e di servizio alla persona c1 e c2. Quelli esistenti dovranno essere mantenuti; è ammesso il cambio d’uso esclusivamente tra le funzioni e1, e5, c1, c2

  La disposizione, alla luce dell'interpretazione autentica comunale, impone il mantenimento delle funzioni commerciali soltanto per le quantità di superficie territoriale destinate a tali funzioni al piano terra.

• deliberazione del Consiglio comunale n. 20 del 25 marzo 2025

  qualora siano presenti negli immobili locali commerciali di cui alle funzioni e1, e5, c1 e c2, le quantità di ST destinate a tali funzioni al piano terra debbano essere mantenute

  L'interpretazione autentica limita ai locali commerciali posti al piano terra il divieto di mutamento d'uso verso la residenza.

• art. 8.10.3 NTA del PUG del Comune di Cervia

  La disciplina dei tessuti a prevalente funzione turistica è stata esaminata in combinato disposto con le altre norme del PUG sulla compatibilità delle funzioni.

• art. 8.3.2 NTA del PUG del Comune di Cervia

  La norma è stata invocata per sostenere l'ammissibilità della funzione abitativa nel tessuto interessato, ma il giudice ha deciso sulla base dell'interpretazione dell'art. 8.3.5 e della deliberazione consiliare n. 20/2025.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata dai ricorrenti nel motivo relativo al mutamento di destinazione d'uso, senza costituire la ratio decisiva autonoma della pronuncia.

• d.l. 69/2024

  Le modifiche legislative sono state richiamate come espressione del generale favore verso il cambio d'uso, il recupero del patrimonio edilizio esistente e il contrasto all'abbandono e al degrado urbano.

Massime di principio

• Quando una disciplina urbanistica locale impone il mantenimento delle funzioni commerciali esistenti per tutelare la vitalità di un asse o tessuto commerciale, una successiva interpretazione autentica che riferisca espressamente tale obbligo alle superfici poste al piano terra limita il divieto di cambio d'uso a tali locali, consentendo il mutamento delle unità situate ai piani superiori, salvo ulteriori specifici divieti normativi.
• L'interpretazione della disciplina urbanistica deve essere coerente con la finalità perseguita dalla norma: la tutela della vitalità commerciale può giustificare il mantenimento delle attività al piano terra, direttamente accessibili dal fronte strada, ma non necessariamente il sacrificio degli spazi posti ai piani superiori privi di vetrine e accesso diretto.
• Il diniego di un cambio di destinazione d'uso deve confrontarsi con la concreta collocazione e conformazione dell'unità immobiliare e con l'interpretazione autentica della disciplina urbanistica applicabile; il richiamo astratto alla prevalenza della funzione commerciale non è sufficiente quando il divieto normativo opera soltanto per specifiche porzioni dell'edificio.
• Una lettura della disciplina urbanistica che consenta il cambio d'uso ai piani superiori e preservi le funzioni commerciali al piano terra rispetta il principio di proporzionalità e si coordina con il favore legislativo per il recupero del patrimonio edilizio esistente e il contrasto al degrado urbano.

Come è indicizzato