Sentenza n. 1263/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

La cooperativa ha impugnato il recupero delle maggiori tariffe sanitarie, sostenendo anzitutto che la restituzione avesse natura sanzionatoria e violasse gli artt. 1 e 14 della l. 689/1981, anche per la sua applicazione a prestazioni rese dal 1° ottobre 2022. Ha inoltre dedotto la violazione del R.R. Puglia n. 5/2019, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e contraddittorietà con atti dell’ASL e della Regione, nonché lesione dell’affidamento: a suo avviso, le criticità infermieristiche sarebbero state insussistenti sin dall’origine e la successiva autorizzazione/accreditamento avrebbe confermato la conformità della struttura; in subordine ha contestato la prova della carenza. Con motivi aggiunti ha impugnato la D.G.R. n. 1328/2025 e i relativi allegati, denunciando violazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 1 l. 241/1990 e della normativa regionale, nonché illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione e disparità di trattamento. Ha contestato che la possibilità temporanea di sostituire fino al 50% dello standard infermieristico con OSS, secondo il rapporto di equivalenza 1:1,1, fosse limitata al periodo 22 settembre–31 dicembre 2025 e non applicabile al biennio 2022–2024, quando affermava di avere avuto OSS sufficienti a compensare il deficit. L’ASL ha eccepito difetto di giurisdizione e tardività del ricorso principale; la Regione ha eccepito l’improcedibilità dei motivi aggiunti per scadenza della misura regionale. Il TAR ha ritenuto infondate tali eccezioni: la controversia investiva l’esercizio di poteri autoritativi di controllo e valutazione, e l’impugnazione della D.G.R. conservava interesse perché un eventuale annullamento avrebbe potuto incidere sul recupero.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando integralmente le spese. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa: la controversia non riguardava soltanto la quantificazione di corrispettivi, ma anche l’esercizio dei poteri autoritativi di controllo sui requisiti organizzativi della struttura e l’applicazione delle conseguenti misure; ha precisato che la giurisdizione ordinaria sarebbe configurabile per contestazioni meramente patrimoniali, prive di verifica dell’azione autoritativa. Ha ritenuto infondate le eccezioni di improcedibilità e inopponibilità dei motivi aggiunti: l’annullamento della D.G.R. n. 1328/2025 avrebbe potuto determinare nuove verifiche sul periodo 2022–2024 e incidere sul recupero. Ha prescisso, per economia processuale, dalla questione della possibile tardività dell’impugnazione della nota regionale del 10 luglio 2024 e della D.G.R. n. 659/2023, respingendo comunque le censure nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché il recupero non costituisce sanzione amministrativa, ma restituzione di somme indebitamente erogate in assenza dei requisiti organizzativi, prevista dalla disciplina tariffaria regionale; la D.G.R. n. 659/2023 non ha introdotto retroattivamente una nuova sanzione, ma ha chiarito il divieto di riconoscere le tariffe maggiorate in presenza di carenze. Sono stati respinti i motivi secondo, terzo e quarto: la nota ASL del 30 settembre 2024 attestava il superamento delle criticità da quella data, non la loro insussistenza originaria; l’autorizzazione e l’accreditamento del gennaio 2025 non certificavano la conformità pregressa e la nota regionale del marzo 2025 non aveva revocato le contestazioni del luglio 2024. La documentazione, inoltre, non dimostrava il monte minimo di 146 ore infermieristiche settimanali: le dichiarazioni relative all’assegnazione di un’infermiera erano discordanti e un ulteriore infermiere non risultava negli elenchi autocertificati. Il superamento delle carenze risultava intervenuto soltanto il 30 settembre 2024; la ricorrente non aveva fornito prova contraria e non aveva impugnato la nota regionale del 10 luglio 2024 che ordinava la rimozione delle carenze. Sono stati respinti anche i motivi aggiunti: la D.G.R. n. 1328/2025 disponeva espressamente l’efficacia temporanea dal 22 settembre al 31 dicembre 2025 e il documento istruttorio escludeva l’applicazione retroattiva. Il TAR ha ritenuto che gli atti amministrativi non possano avere efficacia retroattiva fuori dai casi tassativi ammessi e, nella fattispecie, non ricorresse alcuna eccezione.

Norme richiamate

• art. 133 c.p.a.

  Posto che il rapporto fra l’azienda sanitaria locale e una struttura operante in regime di accreditamento deve essere qualificato come concessioni di pubblico servizio in relazione alla quale il Giudice amministrativo ha giurisdizione esclusiva (con eccezione delle controversie riguardanti indennità, canoni od altri corrispettivi) e nel caso de quo è configurabile in capo alla Cooperativa ricorrente una posizione di interesse legittimo, e dunque la giurisdizione del giudice amministrativo, a fronte dell’esercizio del potere autoritativo di programmazione sanitaria espresso attraverso la definizione del sistema dei controlli sull’attività assistenziale sanitaria e dei relativi criteri operativi, nonché del conseguente potere autoritativo di controllo, di definizione dei relativi esiti e di applicazione delle sanzioni, attesa la natura autoritativa e tecnicamente discrezionale di tali determinazioni.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia relativa al rapporto di accreditamento investe l’esercizio di poteri autoritativi di controllo e valutazione dei requisiti e delle relative conseguenze; restano al giudice ordinario le controversie di contenuto meramente patrimoniale sui corrispettivi, non connesse all’esercizio di tali poteri.

• art. 1 l. 689/1981

  Osserva, invero il Collegio che è mal calibrato il richiamo operato dalla difesa della parte ricorrente, agli artt. 1 e 14 della Legge n. 689 del 1981, non trattandosi, nella specie di irrogazione di una sanzione amministrativa ma di recupero di somme indebitamente erogate, rientranti nelle previsioni di spesa frutto dell’accordo contrattuale raggiunto, previste dalla DGR n. 659 del 16/05/2023.

  La restituzione di tariffe maggiorate corrisposte in assenza dei requisiti organizzativi non è una sanzione amministrativa, ma recupero di somme indebitamente erogate; non si applica quindi il principio di irretroattività delle sanzioni previsto dalla l. 689/1981.

• art. 14 l. 689/1981

  Osserva, invero il Collegio che è mal calibrato il richiamo operato dalla difesa della parte ricorrente, agli artt. 1 e 14 della Legge n. 689 del 1981, non trattandosi, nella specie di irrogazione di una sanzione amministrativa ma di recupero di somme indebitamente erogate, rientranti nelle previsioni di spesa frutto dell’accordo contrattuale raggiunto, previste dalla DGR n. 659 del 16/05/2023.

  La disciplina dei termini e delle garanzie per l’accertamento delle violazioni amministrative non governa il recupero di tariffe indebitamente erogate, che non ha natura sanzionatoria.

• art. 7.3.1 R.R. Puglia n. 5/2019

  Pertanto con riguardo all’ordine di recupero delle somme indebitamente versate alla ricorrente in misura pari alla differenza tra la tariffa nuova applicata a partire dall’1 ottobre 2022 e quella precedente sino alla data del 30 settembre 2024 di superamento delle carenze contestate inerenti i requisiti organizzativi ex R.R. n. 5/2019, dalla documentazione versata in atti emerge che il superamento è avvenuto solo in data 30 settembre 2024.

  Il diritto alle tariffe maggiorate presuppone il rispetto dei requisiti organizzativi regionali; quando le carenze risultano superate soltanto in una data successiva, la conformità e il diritto alla tariffa decorrono da tale data, non retroattivamente.

• art. 11 Preleggi

  Il sillogismo che valorizza la gerarchia delle fonti è il seguente: - come i regolamenti, anche gli atti amministrativi sono gerarchicamente subordinati alle leggi; pertanto non possono derogare all’art. 11 delle Preleggi, che stabilisce il divieto di retroattività delle leggi, salvo che la suddetta deroga sia prevista da una ulteriore disposizione normativa di rango primario.

  Gli atti amministrativi non possono derogare al principio di irretroattività stabilito dalla legge, salvo che una disposizione di rango primario autorizzi espressamente la deroga; la D.G.R. impugnata non poteva quindi estendere retroattivamente la misura derogatoria.

• art. 3 Cost.

  Osserva il Tribunale che per le delibere di giunta, in quanto atti amministrativi, vige il principio generale di irretroattività il cui fondamento normativo può essere individuato nell’art. 11 delle Preleggi (unificando nella considerazione teorica del genus “atto amministrativo”, inteso in senso ampio, le due tipologie rappresentate dai regolamenti (atti amministrativi in senso formale) e dai provvedimenti amministrativi (atti amministrativi in senso anche sostanziale).

  La sentenza non sviluppa un’autonoma interpretazione dell’art. 3 Cost.; la censura costituzionale è respinta applicando il principio di irretroattività degli atti amministrativi.

• art. 97 Cost.

  Osserva il Tribunale che per le delibere di giunta, in quanto atti amministrativi, vige il principio generale di irretroattività il cui fondamento normativo può essere individuato nell’art. 11 delle Preleggi (unificando nella considerazione teorica del genus “atto amministrativo”, inteso in senso ampio, le due tipologie rappresentate dai regolamenti (atti amministrativi in senso formale) e dai provvedimenti amministrativi (atti amministrativi in senso anche sostanziale).

  La sentenza non formula una specifica interpretazione dell’art. 97 Cost.; il motivo è respinto sulla base della regola di irretroattività degli atti amministrativi.

• art. 1 l. 241/1990

  Invece a voler tenere distinti il principio della retroattività degli atti normativi da quello della retroattività degli atti amministrativi, quest’ultimo trova giustificazione sia nei principi di simultaneità tra effetto e fatto, sia nei superiori principi generali dell’ordinamento, ossia quelli di legalità, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento.

  La legittimità dell’efficacia temporale degli atti amministrativi va valutata anche alla luce dei principi di legalità, certezza del diritto e tutela dell’affidamento; nel caso deciso tali principi confermano l’esclusione della retroattività della deroga.

• art. 14, comma 9, l.r. Puglia n. 9/2017

  Nel documento istruttorio pubblicato insieme alla delibera si precisa che: “Non sono ammesse applicazioni retroattive della misura, per cui, qualora si accerti la carenza di unità di personale infermieristico pregressa, sarà avviato nei confronti della struttura inadempiente il procedimento sanzionatorio di cui all’art. 14 comma 9 della L.R.n. 9 del 2017 oltre al recupero delle tariffe indebitamente ricevute.”.

  La disposizione è richiamata quale base del procedimento sanzionatorio per carenze pregresse; la sentenza la cita nel documento istruttorio della D.G.R. n. 1328/2025, senza svilupparne una distinta interpretazione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a strutture sanitarie accreditate, la giurisdizione amministrativa sussiste quando la domanda investe l’esercizio di poteri autoritativi di vigilanza, controllo e valutazione dei requisiti organizzativi e delle conseguenti misure; la giurisdizione ordinaria riguarda invece le controversie meramente patrimoniali sui corrispettivi, non implicanti il sindacato su tali poteri.
• Il recupero di tariffe maggiorate corrisposte a una struttura in mancanza dei requisiti organizzativi non costituisce, per ciò solo, una sanzione amministrativa: è restituzione di somme indebitamente erogate e non è quindi soggetto alle garanzie proprie delle sanzioni amministrative previste dalla l. 689/1981.
• Il successivo accertamento del superamento di carenze organizzative attesta la conformità a decorrere dalla data in cui le criticità risultano effettivamente rimosse; non dimostra, in assenza di ulteriori elementi, che le carenze fossero insussistenti ab origine. Il successivo rilascio di autorizzazione e accreditamento non prova di per sé la conformità per il periodo precedente.
• In assenza di una disposizione di legge di rango primario che consenta la retroattività, una delibera amministrativa non può estendere a periodi anteriori la misura derogatoria che essa stessa limita espressamente a un intervallo temporale determinato.
• L’interesse a impugnare un atto sopravvenuto permane quando il suo annullamento potrebbe condurre a una nuova verifica amministrativa e incidere concretamente sull’atto di recupero già contestato.

Come è indicizzato