Sentenza n. 1012/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva realizzato nel 1993 interventi edilizi modificando la destinazione d’uso di un immobile sito nell’area demaniale marittima oggetto della concessione intestata alla società di cui era socia. Nel 1995 aveva presentato domanda di concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 39 della l. n. 724/1994. Il Comune, dopo avere richiesto integrazioni documentali e trasmesso il preavviso di diniego ex art. 10-bis l. n. 241/1990, ha respinto l’istanza rilevando, tra l’altro, che la titolarità di quote societarie non equivale alla titolarità della concessione demaniale o di una subconcessione, che mancavano alcuni nulla osta, compreso quello dell’Agenzia delle Dogane, che difettava l’autorizzazione comunale necessaria per l’utilizzo del bene demaniale da parte di soggetto diverso dal concessionario e che vi era un uso difforme del bene rispetto alla concessione demaniale. La ricorrente ha dedotto: violazione e falsa applicazione degli artt. 31 l. n. 47/1985 e 39 l. n. 724/1994, nonché dell’art. 45-bis Cod. nav.; irretroattività della disciplina sulla subconcessione; travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e irragionevolezza; violazione del giusto procedimento; violazione dell’art. 19 d.lgs. n. 374/1990; violazione dell’art. 17-bis l. n. 241/1990; difetto assoluto di competenza; sviamento di potere. Ha inoltre sostenuto che il Comune non avesse adeguatamente motivato il mancato accoglimento delle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato il diniego come provvedimento plurimotivato, fondato su motivazioni autonome e ciascuna potenzialmente sufficiente a sorreggere il dispositivo. Ha quindi esaminato il capo relativo alla carenza di legittimazione della ricorrente e lo ha ritenuto fondato. L’art. 31, comma 3, l. n. 47/1985 consente la richiesta di sanatoria anche a soggetti diversi dal proprietario che abbiano titolo o una relazione qualificata, anche obbligatoria, con il bene; tuttavia, il soggetto diverso dal proprietario non può ottenere la sanatoria senza il consenso, almeno implicito, del proprietario o, nel caso di bene demaniale, del titolare del titolo demaniale. La società ricorrente, in quanto mera socia della società titolare della concessione demaniale, non disponeva di un autonomo titolo concessorio nei confronti dell’amministrazione. I rapporti interni tra soci e l’eventuale diritto esclusivo di godimento derivante dalle partecipazioni societarie non erano opponibili al Comune e non sostituivano la concessione o subconcessione demaniale. Inoltre, la società concessionaria non era stata coinvolta nella domanda di sanatoria né aveva prestato il proprio consenso agli interventi. Pertanto, la ricorrente era priva della legittimazione necessaria a conseguire il titolo in sanatoria e il diniego era legittimo. Tale motivazione, essendo autonoma e sufficiente, rendeva irrilevante l’esame delle ulteriori censure riguardanti l’art. 45-bis Cod. nav., il nulla osta dell’Agenzia delle Dogane, l’eventuale competenza comunale o doganale e l’uso difforme del bene. Il TAR ha comunque ritenuto infondata anche la censura relativa all’art. 10-bis l. n. 241/1990, poiché il provvedimento finale dava conto dell’esame delle osservazioni e indicava in modo adeguato le ragioni del loro mancato accoglimento. L’eccezione di tardività della memoria di replica della controinteressata non è stata esaminata, perché il contenuto della memoria era irrilevante e meramente ricognitivo di difese già tempestivamente svolte. Nessuna spesa è stata posta a carico del Comune non costituito; le spese tra ricorrente e controinteressata sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 39 l. n. 724/1994

  Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale o assentita, un ampliamento superiore a 750 metri cubi.

  La disposizione disciplina l’ambito temporale e oggettivo del condono edilizio applicabile alle opere abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993; nel caso deciso, la questione determinante è stata invece individuata nella legittimazione soggettiva dell’istante.

• art. 31, comma 3, l. n. 47/1985

  Alla richiesta di sanatoria ed agli adempimenti relativi possono altresì provvedere coloro che hanno titolo [...] a richiedere la concessione edilizia o l'autorizzazione nonché, salvo rivalsa nei confronti del proprietario, ogni altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima.

  La sanatoria può essere richiesta anche da soggetti diversi dal proprietario che abbiano una relazione qualificata con il bene, anche di natura obbligatoria; tuttavia, il soggetto diverso dal proprietario necessita del consenso, almeno implicito, del proprietario o del titolare del titolo demaniale e non può conseguire autonomamente il risultato sanante in assenza di tale consenso.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento [...] sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni.

  Il provvedimento finale di diniego deve dare conto dell’esame delle osservazioni presentate in seguito al preavviso; l’obbligo è assolto quando la motivazione evidenzia una valutazione effettiva e ponderata delle controdeduzioni e indica le ragioni del loro mancato accoglimento.

• art. 45-bis Cod. nav.

  La ricorrente ne contestava l’applicazione, sostenendo che la disciplina della subconcessione fosse temporalmente non applicabile; il TAR non ha esaminato la censura perché la legittimità del diniego era già assicurata dall’autonoma ragione della carenza di legittimazione e del consenso del titolare del titolo demaniale.

• art. 1590 c.c.

  È richiamato quale fondamento dell’assenza, in capo al titolare di un diritto personale di godimento, di un’autonoma facoltà di apportare modifiche o innovazioni al bene senza il consenso del proprietario.

Massime di principio

• La domanda di condono o di concessione edilizia in sanatoria può essere presentata anche da un soggetto diverso dal proprietario quando questi abbia un titolo o una relazione qualificata, anche obbligatoria, con il bene; tuttavia, il rilascio del titolo sanante presuppone il consenso, almeno implicito, del proprietario o del soggetto titolare del titolo demaniale sul bene.
• La mera titolarità di quote societarie nella società concessionaria di un bene demaniale non equivale, nei rapporti con l’amministrazione, alla titolarità della concessione o di una subconcessione e non attribuisce al socio una disponibilità demaniale autonomamente opponibile per ottenere un titolo edilizio in sanatoria.
• Quando gli interventi abusivi riguardano un bene demaniale e la domanda di sanatoria è presentata da un soggetto diverso dal concessionario, l’assenza del consenso del titolare della concessione è sufficiente a legittimare il diniego, anche se il richiedente vanta un interesse qualificato alla regolarizzazione quale autore degli interventi.
• Un provvedimento amministrativo plurimotivato, fondato su ragioni autonome ciascuna sufficiente a sorreggere il dispositivo, resta legittimo se almeno una di tali ragioni resiste alle censure; il giudice può quindi esaminare soltanto la motivazione decisiva e assorbire le ulteriori doglianze quando il loro eventuale accoglimento non produrrebbe l’annullamento dell’atto.
• L’obbligo di motivazione previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990 è assolto quando il diniego finale dà conto dell’esame delle osservazioni dell’istante e spiega in modo adeguato le ragioni del loro mancato accoglimento.

Come è indicizzato