Sentenza n. 1986/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva presentato un'istanza di VIA per un progetto di parco eolico strategico per la transizione energetica. La Commissione tecnica aveva espresso parere favorevole, mentre il Ministero della cultura aveva formulato un parere contrario limitatamente ad alcuni aerogeneratori. Il procedimento era stato rimesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988. Nonostante il deferimento al Consiglio dei Ministri e i ripetuti solleciti, il procedimento non era stato concluso. La società ha dedotto la violazione degli artt. 1, 2 e 2-bis l. 241/1990, dell'art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988, degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza e leale collaborazione, dell'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nonché della normativa europea e nazionale favorevole alla diffusione delle energie rinnovabili. Ha sostenuto che la natura di alta amministrazione della deliberazione consiliare non esclude l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; che, una volta effettuato il deferimento, la decisione del Consiglio dei Ministri non costituisce più una mera facoltà; che il privato è direttamente interessato alla fase procedimentale svolta presso la Presidenza del Consiglio; e che, in assenza di tutela avverso il silenzio, il procedimento potrebbe restare aperto sine die.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la deliberazione del Consiglio dei Ministri prevista dall'art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988 sia un atto di alta amministrazione, non un atto politico, e che tale qualificazione non escluda né l'obbligo di concludere il procedimento né la tutela giurisdizionale contro l'inerzia. Gli atti di alta amministrazione, pur caratterizzati da ampia discrezionalità e da una funzione di sintesi degli interessi pubblici, restano atti amministrativi soggetti ai principi generali del procedimento amministrativo. Nel caso concreto, l'obbligo di provvedere derivava dal fatto che la Presidenza del Consiglio aveva già esercitato la scelta di deferire la questione al Consiglio dei Ministri; il termine previsto dall'art. 5, comma 2, lettera c-bis), non rende obbligatorio in astratto il deferimento, ma, una volta effettuato, impone la conclusione del procedimento. La disciplina speciale acceleratoria concernente gli impianti alimentati da fonti rinnovabili, unitamente all'art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006 e all'art. 7 d.l. 50/2022, conferma la necessità di tempi certi. La società non era estranea alla fase davanti alla Presidenza del Consiglio, poiché l'atto conclusivo può sostituire a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole. Il Collegio ha quindi accertato l'illegittimità del silenzio e ha fissato in 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza il termine per la conclusione del procedimento con deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il sindacato giurisdizionale sull'eventuale deliberazione resta limitato ai profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o palese contraddittorietà, in ragione dell'ampia discrezionalità dell'atto. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell'istanza di avvio del procedimento di VIA.

• art. 25, comma 2-quinquies, d.lgs. 152/2006

  l'atto medesimo sostituisce a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole, che comprende l'autorizzazione di cui al primo periodo.

  L'atto adottato per superare il dissenso tra amministrazioni, ove favorevole, si inserisce nella procedura di VIA e può sostituire il provvedimento di VIA favorevole, confermando la natura provvedimentale della fase davanti alla Presidenza del Consiglio.

• art. 2 l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso

  Esprime il principio generale dell'obbligo di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso; tale principio si applica anche alla fase di superamento del dissenso già deferita al Consiglio dei Ministri.

• art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988

  può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una compiuta valorizzazione e armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti

  Il deferimento è in astratto facoltativo, ma, una volta effettuato, il procedimento deve essere concluso con un provvedimento espresso.

• art. 7, commi 1 e 2-bis, d.l. 50/2022, convertito dalla l. 91/2022

  confluiscono nel procedimento autorizzatorio unico, che è perentoriamente concluso dall'amministrazione competente entro i successivi sessanta giorni

  La disciplina speciale degli impianti da fonti rinnovabili conferma l'esigenza di accelerazione e di conclusione entro tempi certi dei procedimenti nei quali interviene la deliberazione del Consiglio dei Ministri.

• art. 14-quinquies, commi 4 e 6, l. 241/1990

  Le scansioni temporali previste per la gestione delle opposizioni e la rimessione al Consiglio dei Ministri costituiscono indici della necessità che il procedimento amministrativo sia concluso e non rimanga indefinitamente pendente.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  La giurisdizione generale di legittimità comprende il sindacato sugli atti di alta amministrazione, sia pure nei limiti propri dell'ampia discrezionalità che li caratterizza.

• art. 117 c.p.a.

  Consente la tutela contro il silenzio-inadempimento quando l'amministrazione, pur essendo obbligata a provvedere, non conclude il procedimento.

Massime di principio

• La deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata per superare il dissenso tra amministrazioni ai sensi dell'art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988 è un atto di alta amministrazione e non un atto politico; essa resta pertanto soggetta ai principi del procedimento amministrativo e alla tutela giurisdizionale.
• Il deferimento al Consiglio dei Ministri è una facoltà dell'amministrazione nella fase di scelta se attivare il meccanismo previsto dall'art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988. Tuttavia, una volta effettuato il deferimento, sorge l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
• La natura altamente discrezionale della deliberazione di superamento del dissenso non esclude l'obbligo di provvedere, ma limita il sindacato del giudice amministrativo sull'atto finale ai profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o palese contraddittorietà.
• Nei procedimenti di VIA relativi a impianti alimentati da fonti rinnovabili, il privato istante non è estraneo alla fase procedimentale svolta presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, poiché la deliberazione conclusiva può sostituire a ogni effetto il provvedimento di VIA favorevole e incide direttamente sulla posizione dell'istante.
• Quando il procedimento di superamento del dissenso è stato deferito al Consiglio dei Ministri e permane un'inerzia protratta dell'amministrazione, il privato può proporre azione avverso il silenzio-inadempimento; il giudice può fissare un termine congruo per la conclusione del procedimento.
• Nel procedimento di superamento del dissenso relativo a un impianto da fonti rinnovabili, la necessità di assicurare tempi certi e l'accelerazione prevista dalla disciplina speciale giustificano la fissazione giudiziale di un termine per la deliberazione conclusiva, anche quando la legge non stabilisca uno specifico termine perentorio per la deliberazione del Consiglio dei Ministri.

Come è indicizzato